“通過！”3月20日上午，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行閉幕會，表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱監(jiān)察法），萬人大禮堂響起熱烈掌聲。國家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布。中國反腐敗工作掀開了新篇章。

      “以良法促善治。”一些專家學(xué)者、地方監(jiān)察委主任、干部群眾在接受本報記者采訪時表示，作為反腐敗國家立法，監(jiān)察法的制定出臺將極大促進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)。下一步要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，在貫徹落實方面下更大功夫。

      對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革

      監(jiān)察委員會是個什么機(jī)構(gòu)？

      根據(jù)新修訂憲法和監(jiān)察法規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)；國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，由全國人民代表大會產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作；地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作；監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。

      “這是對國家機(jī)構(gòu)做出的重要調(diào)整，對國家權(quán)力作出重新配置。”全國人大常委會法工委國家法室副主任童衛(wèi)東表示，監(jiān)察法在原來人大下的“一府兩院”（國務(wù)院，最高人民法院和最高人民檢察院）基礎(chǔ)上，增加了“一委”（國家監(jiān)察委員會），同時對監(jiān)察委員會的組織、職責(zé)、權(quán)限等都作了明確規(guī)定。

      “監(jiān)察權(quán)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的一種特殊權(quán)力。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān)，是從中國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情出發(fā)加強(qiáng)對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新。”中國政法大學(xué)副校長馬懷德對本報記者表示，由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，中國自古有之。

      自秦漢時期開始，中央設(shè)置御史大夫，地方有監(jiān)郡御史，形成了正式的監(jiān)察制度。漢朝的御史府、隋唐宋元時期的御史臺、明清時期的督察院等機(jī)構(gòu)，都能相對獨立地行使監(jiān)察權(quán)，對官員進(jìn)行監(jiān)督。近代以來，孫中山提出“五權(quán)分立”（行政、立法、司法、監(jiān)察及考試）后，監(jiān)察權(quán)的行使更為明晰。

      “如今在行政監(jiān)察制度基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)獨立于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，并賦予其監(jiān)察權(quán)，這繼承和吸取了中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化精髓，并適應(yīng)了新時代要求。”馬懷德說。

      監(jiān)察法同時指出，堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。

      “明確黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于各級黨委理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會開展各項工作，體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。”重慶市監(jiān)察委主任陳雍對本報記者說。

      中國紀(jì)檢監(jiān)察報評論稱，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)察委員會不設(shè)黨組、不決定人事事項，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把講政治放在第一位。

      “黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)合署辦公體制具有中國特色，也是一項頗有難度的課題。”北京市社會科學(xué)院法學(xué)所研究員馬一德在接受本報記者采訪時表示，中國黨政關(guān)系發(fā)展歷程，先后經(jīng)歷了黨政監(jiān)察制度并存期、黨的監(jiān)察制度獨存期、黨政監(jiān)察制度相繼恢復(fù)期、合署辦公期4個階段。1993年開啟的黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，在理順黨政監(jiān)察制度相互關(guān)系上邁出重要一步。

      “實踐證明，黨政監(jiān)察制度是相互依存的整體，對任何一方的削弱都將損害另一方，最終從整體上削弱監(jiān)察制度應(yīng)有的作用。”馬一德說。

      3大創(chuàng)新確保監(jiān)督全覆蓋

      據(jù)統(tǒng)計，中國80%的公務(wù)員和95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，接受黨紀(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。同時，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員接受行政監(jiān)督。但是，對非行政機(jī)關(guān)且沒有中共黨員身份的公職人員的監(jiān)督，一直以來是一個盲區(qū)和空白。監(jiān)察法對此實現(xiàn)了3大監(jiān)督創(chuàng)新。

      第一，以前對于一個非黨員身份的村委會主任、國企管理者，如果只是小貪小腐、不構(gòu)成犯罪，想懲處十分困難。因為依據(jù)廢止前的行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門只能監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員隊伍，對村干部、企業(yè)管理人員等缺乏監(jiān)督制約。此次監(jiān)察法明確將國有企業(yè)管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等納入監(jiān)察對象，老百姓利益一旦受到侵害，再也不會投訴無門了。

      同時，中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、政府、監(jiān)察委員會、法院、檢察院、政協(xié)各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)公務(wù)員，及參照公務(wù)員法管理人員，事業(yè)單位人員，公辦教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理人員等，也被納入監(jiān)督范圍，確保了監(jiān)督全覆蓋、無死角。

      第二，以往對于一些公職人員的亂作為甚至吃拿卡要等行為，懲處規(guī)定并不明晰。此次監(jiān)察法對此作了明確規(guī)定，處置情況大體可以分為3類。第一類是對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，可以進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉。第二類是對濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、徇私舞弊及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法，但尚未構(gòu)成犯罪的公職人員，可作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定。第三類是對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴。馬懷德表示，對公職人員履職行為進(jìn)行細(xì)化評價，有助于監(jiān)察委和全社會對其進(jìn)行更有效監(jiān)督，同時管住“好公職人員”到“階下囚”間的廣闊領(lǐng)域。正如國家監(jiān)察委員會主任楊曉渡所說：“我們做的大量工作，是日常拉拉袖子、提個醒的工作，防止人由小錯誤變大錯誤；毋庸置疑，我們也會堅決懲處不收斂、不收手腐敗分子。”

      第三，以往對于一些官員不作為、懶政怠政行為，懲處辦法不多。監(jiān)察法對此明確規(guī)定，對于一些履職不力的領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)察法規(guī)定可直接對其進(jìn)行問責(zé)，或提出問責(zé)建議。馬懷德表示，領(lǐng)導(dǎo)干部如果對不履行或不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任，雖然沒有構(gòu)成犯罪，但是同樣存在失職、失責(zé)問題，其實也是一種“腐敗”。

      用留置調(diào)查取代“兩規(guī)”

      監(jiān)察委具體如何監(jiān)督？監(jiān)察法提出，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。

      在12種調(diào)查措施中，取代“兩規(guī)”的留置備受關(guān)注。監(jiān)察法提出，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，可能有其他妨礙調(diào)查行為等情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。監(jiān)察法還提出，留置時間不得超過3個月。

      “‘兩規(guī)’是黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)即紀(jì)委為調(diào)查黨員相關(guān)違紀(jì)案件而采取的一項措施，留置是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的調(diào)查措施。用留置取代‘兩規(guī)’是運用法治思維反腐的具體舉措。”馬懷德表示，以往“兩規(guī)”在時間、期限、方式、場所、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在地區(qū)差異，監(jiān)察法則對留置相關(guān)條件做了硬性、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求，在保障被調(diào)查者合法權(quán)益、規(guī)范監(jiān)察行為、確保反腐敗效果方面有了很大進(jìn)步。

      需要說明的是，留置調(diào)查并不是一種刑事強(qiáng)制措施。反腐敗針對的職務(wù)犯罪與一般刑事犯罪不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不同于公安、檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)，不能簡單套用或視同于執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束、案件移送檢察機(jī)關(guān)后，律師可依據(jù)刑事訴訟法介入。

      多種方式強(qiáng)化自我監(jiān)督

      據(jù)統(tǒng)計，反腐機(jī)構(gòu)重組后，全國監(jiān)察系統(tǒng)人員增加10%，監(jiān)督對象增加200%。那么，誰來監(jiān)督監(jiān)察委？

      監(jiān)察法提出，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督；監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督。

      監(jiān)察法規(guī)定了對打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的報告和登記備案，監(jiān)察人員的回避、脫密期管理和對監(jiān)察人員辭職、退休后從業(yè)限制等制度。同時規(guī)定了對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員不當(dāng)行為的申訴和責(zé)任追究制度。

      陳雍表示，重慶市各級監(jiān)察委成立過程中，人員轉(zhuǎn)隸、深度融合、紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公體制下內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、建立監(jiān)察工作運行機(jī)制等都是重難點問題，下一步將從從嚴(yán)教育、從嚴(yán)管理、從嚴(yán)監(jiān)督、從嚴(yán)問責(zé)等4個方面抓好監(jiān)察隊伍建設(shè)。

      “在內(nèi)部監(jiān)督上，我們將健全內(nèi)部監(jiān)管約束機(jī)制，強(qiáng)化集體決策，探索建立查辦案件質(zhì)量責(zé)任制，嚴(yán)查內(nèi)鬼，堅決清理門戶。”陳雍說。

      同時，各地監(jiān)察委成立后，如何貫徹落實好監(jiān)察法也極為緊迫。馬懷德建議，應(yīng)及時構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)監(jiān)察法出臺一系列具體工作機(jī)制和細(xì)則。例如加緊制定完善監(jiān)察官制度、留置場所的管理和監(jiān)督、國家賠償法及立法法等；各地監(jiān)察委要加強(qiáng)對工作人員的培訓(xùn)，同時加強(qiáng)與公檢法等部門的配合協(xié)調(diào)。

      馬一德建議進(jìn)一步重視協(xié)調(diào)、理順監(jiān)察委和紀(jì)委的關(guān)系。一方面，在反腐敗斗爭中，對國家監(jiān)察范圍的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)注重在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮監(jiān)察委職能；另一方面，黨的紀(jì)律、政治規(guī)矩要嚴(yán)于國家法律要求。黨的巡視制度、派駐制度具有預(yù)防問題、發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正問題的獨特優(yōu)勢，只有通過黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)嚴(yán)格章法，才能歷練黨性、防微杜漸。

      “總之，只有全線打通‘紀(jì)法’‘法法’銜接各環(huán)節(jié)，才能有效發(fā)揮紀(jì)法‘雙劍合璧’的戰(zhàn)斗力。”馬一德說。