沈春耀

      黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對新形勢下全面推進(jìn)依法治國作出戰(zhàn)略部署，將有力地促進(jìn)中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各方面事業(yè)的發(fā)展。特別是《決定》明確提出，以保障人民當(dāng)家作主為核心，推進(jìn)社會主義民主政治法治化。這對于我們堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義法治國家，具有重要指導(dǎo)意義。

　　一、沒有民主就沒有社會主義

　　民主建國、民主立國，是無產(chǎn)階級革命的基本主張，是實現(xiàn)人類解放和文明進(jìn)步事業(yè)的必由之路。《共產(chǎn)黨宣言》明確提出：“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主。”這就從無產(chǎn)階級革命的一般規(guī)律上闡明了建立無產(chǎn)階級民主國家是無產(chǎn)階級革命的直接目的和實現(xiàn)途徑。

　　爭取、鞏固和發(fā)展人民民主是中國共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。我們黨從成立之日起就以實現(xiàn)人民當(dāng)家作主為己任，帶領(lǐng)人民進(jìn)行了長期不懈的艱苦奮斗。我們黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命，目的就是反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的統(tǒng)治，爭取民族獨(dú)立和人民自由幸福，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。新民主主義革命的偉大勝利，使中國人民成為國家和社會的主人，開辟了中國人民民主制度的歷史新紀(jì)元，其重大民主政治意義正如毛澤東同志所指出的：“資產(chǎn)階級的民主主義讓位給工人階級領(lǐng)導(dǎo)的人民民主主義，資產(chǎn)階級共和國讓位給人民共和國。”

　　新中國成立后，為了保障人民當(dāng)家作主的政治地位，維護(hù)最廣大人民的根本利益，我們黨在國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活各個領(lǐng)域進(jìn)行了全面的實踐和探索，取得了巨大的成就，積累了豐富的經(jīng)驗。后來，由于“左”的指導(dǎo)思想的影響，特別是十年“文革”期間，我們在民主問題上發(fā)生過重大失誤，推行以群眾運(yùn)動為主要形式的所謂“大民主”，致使黨和人民的事業(yè)遭受嚴(yán)重破壞和損失，人民民主權(quán)利受到恣意侵犯和踐踏。這個教訓(xùn)極為深刻。

　　黨的十一屆三中全會實現(xiàn)了指導(dǎo)思想上的撥亂反正，開啟了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放歷史新時期，我國社會主義民主政治進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的新時期。鄧小平同志在深入總結(jié)和思考我國社會主義建設(shè)的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)后深刻指出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。”這一重要論斷，集中體現(xiàn)了我國新時期社會主義民主觀。一是民主與社會主義不可分，民主既是社會主義制度的重要內(nèi)容，又是社會主義制度的本質(zhì)屬性；二是民主與社會主義現(xiàn)代化不可分，民主既是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，也是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的政治保證。

　　新時期我國社會主義民主政治建設(shè)，具有鮮明的時代特征和中國特色，始終在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中占有十分重要的位置，成為全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重要組成部分。社會主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展。改革開放30多年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會主義民主政治建設(shè)同其他事業(yè)一樣，取得了歷史性成就和重大進(jìn)步，成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發(fā)展道路，展現(xiàn)出旺盛的生機(jī)活力和巨大的制度優(yōu)越性。

　　二、民主必須制度化、法律化

　　人民當(dāng)家作主這一社會主義民主政治的本質(zhì)要求如何體現(xiàn)，以何種方式、通過何種途徑才能有效地實現(xiàn)，是一個需要認(rèn)真研究和解決的重大而又復(fù)雜的問題。特別是對于中國這樣一個歷史悠久、人口眾多、經(jīng)濟(jì)文化落后、各方面情況差異很大的國家，實現(xiàn)、保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，更是一個前所未有的歷史性新課題。沒有先例可循，沒有現(xiàn)成答案，只能是把馬克思主義國家學(xué)說的基本原理同中國的具體實際相結(jié)合，走自己的道路，進(jìn)行實踐探索。

　　在我國60多年民主政治的發(fā)展歷程中，由于眾所周知的原因，我們曾一度走過很大的彎路，嚴(yán)重偏離了社會主義民主政治的基本原則和正確方向。1978年黨的十一屆三中全會，在作出把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實行改革開放的歷史性決策的同時，確立了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。鄧小平同志明確指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”“民主要堅持下去，法制要堅持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行。”發(fā)展社會主義民主政治，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。從制度上、法律上保障和發(fā)展人民民主，這是我們黨對社會主義民主政治建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的一個重大轉(zhuǎn)變，對發(fā)展社會主義民主政治具有十分重要的意義。

　　制度化的關(guān)鍵是法制化，制度建設(shè)的重點是法制建設(shè)。1997年黨的十五大明確提出，實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家；并將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，不斷推進(jìn)社會主義民主政治法治化。

　　在中國，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化是一項史無前例的偉大而又極其復(fù)雜、艱巨的宏偉事業(yè)。社會主義民主政治，一方面要保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保證人民享有廣泛的權(quán)利和自由；另一方面還要動員和組織全體人民以國家主人翁的地位投身社會主義建設(shè)，發(fā)展社會生產(chǎn)力，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要，堅定地朝著中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)前進(jìn)。要實現(xiàn)上述要求，只有堅持和實行依法治國基本方略，通過完備的法制，建設(shè)社會主義法治國家，使人民當(dāng)家作主的各項民主權(quán)利落到實處，使國家各項事業(yè)和各項工作在法治的軌道上進(jìn)行，使全社會成員在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，才有可能做到。人們從自己的社會實踐和實際生活中越來越認(rèn)識到，依法治國是推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)的正確途徑和基本方式。

　　三、新時期加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)的主要成就和重要經(jīng)驗

　　改革開放30多年來，黨和國家總結(jié)發(fā)展社會主義民主政治正反兩方面經(jīng)驗，強(qiáng)調(diào)人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權(quán)力屬于人民，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)，不斷推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，加快建設(shè)社會主義法治國家，取得了一系列意義重大、影響深遠(yuǎn)的成就和進(jìn)展。

　　我們堅持和完善人民代表大會制度這一保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，不斷取得新的重要進(jìn)展。主要體現(xiàn)在：一是改革和完善選舉制度，把直接選舉人大代表的范圍由鄉(xiāng)一級擴(kuò)大到縣一級，實行普遍的差額選舉制度，逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。二是修改憲法，健全并突出強(qiáng)調(diào)公民的基本權(quán)利和義務(wù)制度，確立公民在法律面前一律平等、國家尊重和保障人權(quán)等一系列重要原則。三是加強(qiáng)和完善全國人大及其常委會的職權(quán)，規(guī)定全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權(quán)，共同監(jiān)督憲法實施。四是在縣級以上地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，賦予省級人大及其常委會、較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的職權(quán)。五是加強(qiáng)各級人大及其常委會組織建設(shè)，提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表的比例，優(yōu)化組成人員結(jié)構(gòu)，健全專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)。六是完善保證國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的制度，制定完善全國人大組織法、地方組織法、立法法、監(jiān)督法、議事規(guī)則等一系列加強(qiáng)和規(guī)范人大組織和職權(quán)的重要法律。

　　我們還從發(fā)展社會主義民主出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，增強(qiáng)黨和國家活力、反對官僚主義、調(diào)動基層和人民積極性。一是改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，廢除實際上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，確保了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)正常換屆和領(lǐng)導(dǎo)人員有序更替。二是堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，深入推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，鞏固和發(fā)展了最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。三是堅持和完善民族區(qū)域自治制度，堅持各民族一律平等，保證民族自治地方依法行使自治權(quán)，鞏固和發(fā)展了平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系。四是發(fā)展社會主義基層民主，建立健全基層群眾自治制度和企業(yè)事業(yè)單位民主管理制度，充分保證了廣大人民群眾依法直接行使民主權(quán)利。五是改革和調(diào)整權(quán)力過分集中、黨政不分、政企不分、政事不分的領(lǐng)導(dǎo)體制，推進(jìn)行政體制、司法體制、企業(yè)事業(yè)單位體制改革，形成了職能明確、協(xié)調(diào)配合、充滿活力、運(yùn)行高效的體制機(jī)制。六是改革和完善決策機(jī)制和程序，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，通過多種渠道和形式集思廣益，促進(jìn)了科學(xué)決策、民主決策、依法決策。七是改革干部人事制度和人才制度，全面貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針，為各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)、各方面優(yōu)秀人才建功立業(yè)開辟了廣闊渠道和發(fā)展空間。八是建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體制機(jī)制，形成懲治和預(yù)防腐敗體系，保證了人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

　　我國社會主義民主政治建設(shè)的創(chuàng)造性實踐，有力地推動和保障了中國特色社會主義事業(yè)順利發(fā)展。我們在各方面形成了一整套保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主、實踐證明是成功的政治制度，同時我們還積累了一系列寶貴的實踐經(jīng)驗，成為我們繼續(xù)推進(jìn)社會主義民主政治發(fā)展所應(yīng)遵循的重要原則，必須在實踐中長期堅持并不斷豐富和完善。

　　重要經(jīng)驗可以作多方面、多維度的總結(jié)和概括，其中以下三點值得特別提及和重視。

　　——堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，這是我國社會主義民主政治制度最鮮明的特色和最顯著的優(yōu)勢。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國，三者在本質(zhì)上是一致的。推進(jìn)民主政治制度建設(shè)，就是要以國家根本政治制度為主要制度載體和主要民主渠道，推動實現(xiàn)“三者有機(jī)統(tǒng)一”，使之統(tǒng)一于民主政治建設(shè)的實踐和現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。

　　——堅持從中國的國情和實際出發(fā)。一個國家實行什么樣的民主政治制度，歸根到底，是由這個國家的國情和實際決定的。推進(jìn)民主政治制度建設(shè)，就是要立足國情、立足實際、立足實踐，不斷鞏固和發(fā)展人民民主；積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，正確處理民主與專政、民主與集中、民主與法治的關(guān)系；走自己的道路，總結(jié)自己的經(jīng)驗，同時借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果包括政治文明成果，但絕不照搬照抄西方政治制度模式。

　　——堅持中國特色民主觀。評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看“八個能否”，即：國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督。推進(jìn)民主政治制度建設(shè)，就是要堅持形式民主與實質(zhì)民主、程序民主與實體民主相統(tǒng)一，使黨和國家各項方針政策、法律法規(guī)和各方面工作做到充分反映人民意愿、充分實現(xiàn)人民權(quán)利、充分保障人民權(quán)益，并為實現(xiàn)“八個能否”開辟廣闊發(fā)展空間。

　　四、新形勢下推進(jìn)社會主義民主政治法治化的方向和重點任務(wù)

　　習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展社會主義民主政治，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。”黨的十八屆四中全會《決定》，確立了建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)，并作出全面部署和頂層設(shè)計；同時指出：“以保障人民當(dāng)家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進(jìn)社會主義民主政治法治化。”這就為在新的歷史條件下完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、健全保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主的民主政治制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，指明了前進(jìn)方向、明確了目標(biāo)任務(wù)。

　　（一）推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化

　　制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。要堅持人民主體地位，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標(biāo)，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。通過法律法規(guī)、規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)、政治慣例等各種規(guī)范，從制度上、法律上發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明。健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，以法治化為主要方向發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

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　　人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排，也是我們黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的最好實現(xiàn)形式。要堅持國家一切權(quán)力屬于人民，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，支持和保證人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用。健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善立法體制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法。完善國家機(jī)構(gòu)組織法，完善選舉制度和工作制度。在各級國家機(jī)關(guān)工作中切實貫徹黨的群眾路線，密切同人民群眾的聯(lián)系，廣泛凝聚各方面的智慧和力量。

　?。ㄈ﹫猿趾屯晟浦袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度

　　堅持長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強(qiáng)同民主黨派和無黨派人士團(tuán)結(jié)合作，完善黨同民主黨派合作共事制度，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持中國特色解決民族問題的正確道路，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，切實保障少數(shù)民族合法權(quán)益，建設(shè)團(tuán)結(jié)、繁榮的民族自治地方。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，完善和發(fā)展基層民主制度。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)

　　協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建形式多樣、內(nèi)容廣泛、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬和健全政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層組織協(xié)商、社會組織協(xié)商等渠道。分層分類就國家和社會生活中的重大問題和涉及人民群眾切身利益的實際問題，開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，保證人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，最大限度凝聚社會共識，最大限度聚集社會正能量。

　　（五）強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

　　加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，切實把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。對重要部門和崗位，實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。完善審計制度，保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋。完善糾錯問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。

　　（作者系全國人大常委會副秘書長）