專家解讀《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》

從經(jīng)濟問責(zé)到制度倒逼

王雍君

      新近頒布實施的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》（以下簡稱《實施細則》），標志著官員問責(zé)制建設(shè)的巨大進步；但只有與相關(guān)的制度與政策改革、特別是內(nèi)控制度改革相結(jié)合時，才會更加有效

      在民主治理的背景下，政府得自人民的公共資源，須按人民意愿使用，并致力產(chǎn)生人民期望的結(jié)果。政府對人民的這種集體責(zé)任既是國家治理的前提條件，又是國家治理的核心內(nèi)容。多年來，中國一直采取集體負責(zé)制—公共決策制定、執(zhí)行及其后果的責(zé)任指向集體而非個人，在很大程度上弱化了問責(zé)制。集體負責(zé)往往意味著個人責(zé)任的淡化甚至漠視，以至產(chǎn)生無人負責(zé)的結(jié)果。

      《實施細則》的頒布和實施將集體負責(zé)制轉(zhuǎn)換為個人負責(zé)制，要求主要黨政領(lǐng)導(dǎo)和國有企業(yè)負責(zé)人就其決策和決策結(jié)果承擔(dān)明確的個人責(zé)任。與集體問責(zé)相比，個人問責(zé)在“可問責(zé)性”方面享有巨大優(yōu)勢，由此產(chǎn)生集體問責(zé)無可企及的震懾力。鄧小平曾在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革》這份歷史性文獻中指出：“名曰集體負責(zé)，實際上等于無人負責(zé)”。他把集體問責(zé)制導(dǎo)致的“失責(zé)”現(xiàn)象視為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制上的一個重大缺陷。以此視角理解《實施細則》，其巨大的現(xiàn)實意義便立即呈現(xiàn)出來。

      中國各級主要黨政官員在公共資源獲取、分配和使用方面，在決策制定與執(zhí)行方面，擁有相當(dāng)廣泛的權(quán)力，包括十分寬泛的自由裁量權(quán)。由于種種原因，這些權(quán)力往往既缺乏有效監(jiān)管也不透明，極易蛻變?yōu)楦瘮〉臋?quán)力。審計署歷年披露的審計報告所揭示的腐敗和尋租，之所以蔓延到社會經(jīng)濟生活的各個角落，其根本原因正在于此。限制和約束公共權(quán)力的運作，因而成為國家治理改革所面對的最大挑戰(zhàn)。十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的《決定》，將提高國家治理能力、建立國家治理體系鎖定為全面深化改革的戰(zhàn)略目標，并把權(quán)力關(guān)進制度籠子作為其中的核心元素，《實施細則》正好呼應(yīng)了《決定》的基本精神。

      人性的局限性和歷史經(jīng)驗一再教導(dǎo)我們，雖然權(quán)力不等于腐敗，但掌權(quán)者確實易于腐敗。正是基于對權(quán)力濫用和專斷的擔(dān)心，人類建立了各種復(fù)雜而精巧的制度安排用以對抗權(quán)力。在西方政治體制背景下，主流的制度安排被設(shè)計為權(quán)力的分立與制衡，也就是以權(quán)力制約權(quán)力；其次是以權(quán)利對抗權(quán)力?；谶@兩種核心理念建構(gòu)的制度安排，引領(lǐng)了近代與現(xiàn)代西方的繁榮和崛起，無疑對中國具有積極的借鑒意義。但是，權(quán)力制衡與權(quán)利抗衡并非萬能。在我看來，中國的政治體制更多的奠基于以責(zé)任制約權(quán)力的理念，極具中國特色的“一府兩院”均對人大負責(zé)的體制架構(gòu)，所體現(xiàn)的就是這一理念。

      《實施細則》對主要黨政官員確立了廣泛的責(zé)任范圍，覆蓋合規(guī)性責(zé)任和績效責(zé)任、決策制定與執(zhí)行責(zé)任、資產(chǎn)與負債管理責(zé)任以及其他責(zé)任，其中，將政府性債務(wù)管理納入問責(zé)范圍意義尤其重大。多年來，債務(wù)失責(zé)在地方十分嚴重，“管借不管還”成為債務(wù)規(guī)模膨脹、風(fēng)險累積的元兇。地方政府的過度舉債行為根源于道德風(fēng)險，而道德風(fēng)險的本質(zhì)在于失責(zé)?！秾嵤┘殑t》的頒布和實施，可望為解決債務(wù)難題提供一個理想的解決方案。

      盡管納入審計的責(zé)任范圍十分廣泛，但《實施細則》合理地將實施重點鎖定為合規(guī)性責(zé)任。一般而言，合規(guī)性責(zé)任高于且優(yōu)先于績效責(zé)任；前者約束和引導(dǎo)黨政官員對法律、法規(guī)、程序和標準的遵從，或者要求黨政官員對事后的績效（結(jié)果）負責(zé)?？冃ж?zé)任指向資源使用的結(jié)果，合規(guī)性責(zé)任指向資源的獲取和使用。無論對于機關(guān)抑或國有企業(yè)，黨政官員或負責(zé)人的首要責(zé)任應(yīng)是確保公共資源的獲取和使用上的合規(guī)；其次是確保資源使用產(chǎn)生良好的績效，合規(guī)與績效因而構(gòu)成官員問責(zé)制中兩個核心元素，《實施細則》貫穿的責(zé)任主線亦在這里。

      然而，《實施細則》的最大亮點并非界定責(zé)任的范圍與主要內(nèi)容 ，而在于明確地將審計結(jié)果與制度完善鏈接起來，通過個人責(zé)任的追溯倒逼制度缺陷的矯正。隱含的理念是：體制和機制的缺陷是導(dǎo)致失責(zé)的重要原因，甚至是主要原因。這就將問責(zé)制建設(shè)的關(guān)注點從個人層面引向制度層面。個人行為產(chǎn)生的失責(zé)，需要置于制度和機制缺陷的背景中理解。黨政官員與負責(zé)人同樣具有常規(guī)的人性弱點，他們有動機利用或濫用制度的缺陷謀取狹隘利益。在這種情況下，僅僅著眼于矯正行為失責(zé)是遠遠不夠的；矯正制度性缺陷比矯正行為失責(zé)更具根本意義。

      全面深化改革的本質(zhì)應(yīng)理解為矯正制度性缺陷，特別是內(nèi)控制度的缺陷。建立強大有效的內(nèi)控制度才是制度改革的王道。對經(jīng)濟責(zé)任的審計將產(chǎn)生無形而巨大的震懾力，以此約束和引導(dǎo)公共官員對公共利益的考慮壓倒對狹隘利益的考慮，但其有效性取決于自律。內(nèi)控制度的基本功能就在于當(dāng)自律機制失效時，掌權(quán)者也難以濫用權(quán)力來謀取狹隘利益?！秾嵤┘殑t》的主要作用就在于確立一種極具中國特色的倒逼機制，即通過經(jīng)濟責(zé)任的審計來識別相關(guān)制度、特別是內(nèi)控制度的缺陷與漏洞，在此基礎(chǔ)上推進相關(guān)改革，進而大大減少違規(guī)和腐敗的機會，由此形成審計-問責(zé)-制度防漏-腐敗控制的良性循環(huán)。

      《實施細則》由此提出了一個根本問題：個人責(zé)任與制度責(zé)任的邊界劃在哪里？即使是掌權(quán)者，其經(jīng)濟責(zé)任的合理邊界也只應(yīng)被限定為可控責(zé)任。制度失責(zé)與個人行為失責(zé)必須明確區(qū)分開來。法定支出領(lǐng)域中的問題很好地表達了這種沖突：要遵循《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》等部門法律，往往不得不在某種程度上違反《預(yù)算法》，反之亦相同。法律之間沖突引發(fā)的失責(zé)，究竟應(yīng)追溯到個人還是制度?中國各級黨政部門每年要下發(fā)大量文件，或新出臺很多法律法規(guī)，彼此之間存在的不一致和沖突很少被關(guān)注，更談不上系統(tǒng)梳理。

      政策失責(zé)問題同樣十分嚴重。在財政預(yù)算領(lǐng)域，分散財力辦小事的政策（如小額現(xiàn)金式的專項惠農(nóng)補貼），替代而非支持市場機能的政策（包括許多能源補貼、高科技補貼以及其他產(chǎn)業(yè)補貼），為政策失敗埋下了先天隱患。在此情況下，官員問責(zé)制和經(jīng)濟責(zé)任審計變得十分復(fù)雜，個人問責(zé)既不能代替制度問責(zé)，也不能代替政策問責(zé)和政策檢討。無論如何，相對于政策和制度而言，個人的力量和影響總是第二位的。以此言之，《實施細則》帶給我們的最大啟示在于，全面深化改革的鋒芒所向不只是官員問責(zé)，更是走上正軌的制度改革與政策改革。（作者現(xiàn)為中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師，北京財經(jīng)研究基地首席專家）