最大限度地形成改革合力

釋放制度優(yōu)勢的紅利

中國浦東干部學院      

       當今世界正處在大變革時代，新科技革命和產業(yè)革命蓬勃發(fā)展，中國必須適應這一變革趨勢，抓住難得的歷史機遇。要以更大的決心和勇氣全面推進改革開放，最大限度地形成改革合力，釋放改革的制度紅利。

　　一、緊緊抓住世界新科技革命和產業(yè)革命的歷史機遇，加快推進經濟變革

　　目前，世界正在醞釀一場新的科技革命。以信息技術（互聯網、物聯網、云計算、大數據等）、新材料、新能源、生物工程等為代表的新技術，必然引起全球產業(yè)、經濟和社會的廣泛變革。我國必須加快推動科技創(chuàng)新和產業(yè)優(yōu)化升級，搶占未來科技革命和產業(yè)革命發(fā)展的制高點。

　　一是以加快互聯網和電子商務的發(fā)展推動產業(yè)變革?；ヂ摼W和電子商務的快速發(fā)展，不僅對傳統商業(yè)模式造成巨大沖擊，而且對工業(yè)制造業(yè)、金融服務業(yè)等也帶來深刻影響，將從根本上形成一場商業(yè)革命和產業(yè)革命。阿里巴巴、小米手機、支付寶和余額寶的發(fā)展，就是其典型代表。政府面對這場變革應持的基本態(tài)度是：允許探索，鼓勵創(chuàng)新，適時制定鼓勵其健康發(fā)展的監(jiān)管制度。政府的職責在于：創(chuàng)造公平競爭的市場秩序，建立法治化的營商環(huán)境，保護廣大消費者的合法權益。要進一步鼓勵和支持新的產業(yè)革命，推動工業(yè)制造業(yè)、商業(yè)服務業(yè)加快轉型升級。政府應該鼓勵和支持互聯網金融的發(fā)展，并制定切實可行的制度規(guī)范，以推動整個金融業(yè)的轉型升級，加快推動金融業(yè)信息化。

　　二是制定實施國家大數據發(fā)展戰(zhàn)略。云計算和大數據正在帶來產業(yè)的巨大變革，其顛覆性技術突破會影響經濟、社會發(fā)展的方方面面。我們必須未雨綢繆，提前布局，在實施“寬帶中國”戰(zhàn)略的基礎上，進一步制定實施國家大數據發(fā)展戰(zhàn)略，推動以信息化為核心的產業(yè)革命，加快推動電子商務、智能制造、智慧城市等發(fā)展。

　　二、以簡政放權為核心，進一步理清政府與市場、企業(yè)、社會的關系

　　經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，簡政放權就是其中的“牛鼻子”。去年以來，國務院把簡政放權作為“先手棋”、“當頭炮”，各部門和地方緊跟節(jié)拍，提出了削減審批事項的目標。通過簡政放權，還權于市場，實現更高效、更公平地配置資源，激發(fā)了市場活力，并有效壓縮了權力的尋租空間。但在實際操作中，還存在“放權走樣”現象。有些審批項目搞“打包”變通，名義上減少了數量，但實際上審批事項并沒有縮減。有些對原有的審批事項采取備案，表面上取消了審批，實際上實行事前備案，甚至叫服務事項，名稱改了，操作中的程序和要求卻沒有變，并未還權于市場，還有的審批事項實行并聯審批，僅在某個環(huán)節(jié)下放，實際操作仍未下放。同時，隨著中央審批權力的下放，地方政府成為新的“審批中心”，但還存在著銜接不夠，缺乏相應的能力保證和審批規(guī)范流程，造成服務水平不高，出現“中梗阻”現象。政府在市場監(jiān)管、完善服務等方面還有很多工作要做。

　　一是要堅持市場優(yōu)先和社會發(fā)展原則。特別在投資領域、社會事業(yè)領域和非行政許可審批領域，應組織有關部門和專家對現有的管理職能和審批事項逐一進行審查、評估，對凡是能夠由市場有效調節(jié)的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批或前置備案。凡可直接放給企業(yè)、社會和市場的，就直接放手，不再轉移給地方政府。對審查評議的依據、過程和結果，要向社會公開，聽取公眾意見，接受公眾監(jiān)督。

　　二是要堅持法定依據和清單管理原則。對審批事項要推行清單管理，清單要公開并便于查詢、監(jiān)督，清單以外的不得設立。行政機關的任何審批事項都要于法有據，對其合法性、必要性、合理性進行嚴格程序審查，必要的要征求公眾意見。對確需審批的事項，要規(guī)范審批程序，公開審批內容，改善審批服務，取消不合理的各種附加條件；建立統一入口制、網上預審制、流程跟蹤制、限時辦結制、辦理反饋制等審批機制，切實提高審批效率。

　　三是要堅持放管結合和事權劃分的原則。既要把該放的放下去，也要把該管的管起來。政府有關職能部門的職責要將工作的重點從批項目、批資金、批額度，轉移到制定政策、規(guī)劃、標準及監(jiān)管質量和安全、提供良好服務上來,推進政府管理由注重事前審批轉為注重事中、事后監(jiān)管。應合理劃分中央和地方政府的事權，中央政府重點加強對經濟社會事務宏觀管理，把更多精力轉到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范上；市場監(jiān)管、公共服務和社會管理等直接面向公民、法人和其他社會組織的具體管理服務事項，應更多地交給地方政府。

　　四是要堅持頂層設計和簡政放權同步進行的原則。無論是簡政還是放權，都是一場政府的自我革命。必須自上而下、高屋建瓴進行源頭性、全局性、治本性的總體改革規(guī)劃，突出頂層設計。注重簡政與放權同步規(guī)劃，權力一旦還給了市場和社會，相應地就要進一步優(yōu)化政府部門職能配置，一件事情原則上由一個部門負責。確需多個部門管理的，要明確牽頭部門，實行一個部門對外服務，將協調配合的協商和組織工作留在政府內部解決，防止多重審批和各部門推諉扯皮。

　　三、以財稅體制改革為重點，優(yōu)化發(fā)展制度環(huán)境

　　現行的財稅制度是上世紀90年代初建立的，存在諸多與資源配置與經濟活動效率不相容的方面。近些年來，政府的直接投資造成了大量不透明的地方債務、低效益的項目投資和部分產能過剩。

　　一是要厘清政府資金的使用邊界，優(yōu)化資金支持結構。哪些事情是需要財政資金進行扶持的，哪些是不需要的，要進行認真分析和論證，明確財政資金的使用邊界。對市場機制能夠充分發(fā)揮作用的領域，政府的扶持反而可能擾亂公平競爭的環(huán)境，扭曲市場的正常信號，擠出市場投資。要真正把有限的錢用在刀刃上，大幅減少財政資金直接投資和直接給予企業(yè)的補貼，改變單純由部門評估資金使用的狀況，建立起一套科學的獨立評估機制，提高社會公眾的參與水平。要進一步理順中央與地方的分配關系，建立財力與事權相匹配的體制，適當開拓地方稅源，允許地方政府在符合條件的前提下發(fā)行市政建設債等。

　　二是完善結構性減稅體系。繼續(xù)擴大 “營改增”試點的地區(qū)范圍與行業(yè)門類，適時降低增值稅適用稅率。推動個人所得稅綜合與分類改革，盡快實現綜合匯算清繳和綜合稅率計征；逐步推行消費稅減稅改革，縮小征收范圍，降低適用稅率。研究進一步加大針對中小微企業(yè)的稅收政策扶持力度，擴大政策覆蓋面，提高增值稅、營業(yè)稅起征點，并將起征點調整為免征額；可考慮允許勞動密集型企業(yè)將部分人工成本抵扣增值稅，研究針對企業(yè)技術創(chuàng)新、轉型升級的稅收優(yōu)惠政策，提高企業(yè)所得稅的教育培訓支出的稅前扣除標準等。

　　三是加快“費改稅”改革。對涉企收費推行清單管理制度，增加涉企收費項目和標準的透明度，明確清單之外的一律不得實行。全面深化涉企收費制度改革，繼續(xù)清理取消一批不合理的收費項目。加快用稅收取代具有稅收特征的收費制度，推進政府財政收入法制化，不斷壓減涉企收費項目數量，提高稅收占比。

　　四、以大力發(fā)展民營中小金融機構為突破口，深化金融體系改革

　　金融業(yè)說到底是要為實體經濟服務的。目前實體經濟融資難、融資貴問題突出，特別是在經濟下行壓力較大情況下更加明顯；銀行業(yè)與制造業(yè)的“利潤鴻溝”持續(xù)擴大。實體經濟特別是中小企業(yè)的融資成本普遍高，進一步擠壓了企業(yè)利潤。單純依靠大型金融機構支持中小微企業(yè)發(fā)展，難以解決中小企業(yè)融資難融資貴問題，應順應市場規(guī)律，通過大力發(fā)展中小金融機構來解決問題。

　　一是發(fā)展中國式普惠金融。要借鑒國外社區(qū)銀行發(fā)展的成功經驗，引導現有民間金融組織逐步演化成規(guī)范化運作的區(qū)域性民營中小銀行，支持其依托自身優(yōu)勢服務中小企業(yè)、服務“三農”、服務社區(qū)的市場定位，并以零售金融為主進行服務模式創(chuàng)新。逐步構建起一個“正三角形”的金融體系，既有國際競爭力的大銀行，也有一些中型的商業(yè)銀行，還有數量眾多的專業(yè)化中小微金融機構，實現普惠金融。

　　二是要降低銀行業(yè)準入門檻，加快民營銀行發(fā)展。尤其是盡快放開中小型銀行的市場準入，允許符合條件的民營資本依法設立銀行。加快利率市場化改革，切實轉變銀行的經營理念和風險偏好，促進金融資源向實業(yè)傾斜。適當放寬村鎮(zhèn)銀行中法人銀行最低出資比例，增加民營資本持股比例。加強貨幣政策與金融監(jiān)管政策協調配合，合理設置差別存款準備金動態(tài)調整機制參數。同時，探索新條件下的金融監(jiān)管模式，有效防范和化解金融風險。

　　三是加快征信體系建設。完善企業(yè)信用信息數據庫。深度整合各部門、各地區(qū)已有的企業(yè)信息以及支付交易、企業(yè)之間的數據，建立基本信用數據庫，利用大數據、數據挖掘等技術加強對企業(yè)信用的分析能力，并供金融機構使用，同時促進各類征信機構的發(fā)展。

　　五、發(fā)展各種形式的混合所有制經濟，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力

　　發(fā)展混合所有制，可以借助民營資本提高國有企業(yè)的效率，同時放寬民營資本市場準入。在混合所有制中，國有股東所做的經營決策，考量因素不僅有經濟效益，還肩負其他社會和政治責任，國有股東與非國有股東的目標并非完全一致。民營資本進去之后，如何防止國有資產流失，也是應該特別引起關注的問題。

　　一是明確界定國有企業(yè)的地位和功能。梳理哪些行業(yè)和領域是關系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，制定清單，進行分類管理。對關系國計民生的重要行業(yè)和領域，國有企業(yè)需要采取全資、絕對控股和相對控股等運營方式的產業(yè)或行業(yè)，應該向社會公布，對這類企業(yè)采取混合所有制的，應在之前明確企業(yè)承擔的社會和政治功能，做到有約在先。針對不同類型的國有企業(yè)，明確不同的改革方向，建立不同的評價考核制度。對一般性行業(yè)和領域的國有企業(yè)，要同步完善現代企業(yè)制度，混合重組之后，公司治理結構、運行機制都要跟上，堅持市場導向和效益優(yōu)先原則。

　　二是建立以資本管理為導向的國有資產管理模式。要從現行國有資產管理“管人、管資產、管企業(yè)”模式，向管資本為主的管理模式轉變。組建若干家資本運營公司，按照企業(yè)化的方式履行出資人義務，形成國有資產監(jiān)管機構——國有資本投資和運營公司——被投資企業(yè)三個層次，各層次之間職責分明、權責清晰，有利于提高國有資產的運營效率和提高企業(yè)經營管理水平。同時，建立全國統一的產權交易市場，包括有形資產和無形資產，實現全國聯網，鼓勵各類資本通過產權交易市場進行交易，防止國有資產流失。

　　三是進一步鼓勵和支持民營經濟發(fā)展。以打破“玻璃門”、卸掉“彈簧門”、關閉“旋轉門”為重點，以公平準入為原則，破除各類隱性壁壘，廢除對非公有制經濟的不合理規(guī)定，將鼓勵民間投資政策落到實處，制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域具體辦法。推進非公有制企業(yè)與其他所有制企業(yè)在土地、財稅、融資、環(huán)保、招投標方面的待遇公平化，建立民營企業(yè)進入壟斷行業(yè)的常規(guī)援助制度，制定針對不同行業(yè)的援助標準及援助方式。建立公平、規(guī)范、透明的市場準入標準。要在電信、軍工、能源、金融等重點領域推出一些示范性項目，降低投資門檻，推動一批中小企業(yè)、非公企業(yè)進入，形成示范效應。對涉及歧視非公有制經濟的規(guī)定進行清理，切實在準入審批、土地供給、財政補貼、稅費減免、信貸支持方面給予民營資本與國有資本同等待遇，在職稱評定、社保、落戶等方面給予非公有制企業(yè)招錄人員同等待遇。

　　此外，改革與開放是密不可分的，我國需要適應國際形勢的新變化，積極打造大開放的新格局。應進一步推進對外開放向中西部地區(qū)縱深發(fā)展，擴大沿江沿邊地區(qū)開放；擴大服務業(yè)領域對外開放，形成對國內相關領域改革的“倒逼機制”；積極鼓勵和支持企業(yè)開展對外投資合作，特別是支持企業(yè)“走出去”開展能源資源合作和基礎設施建設；深化外匯管理體制改革，推進人民幣國際化。