封麗霞

       改革為法治發(fā)展注入了動(dòng)力、指引了路徑，法治又為改革提供了依據(jù)和制度保障。實(shí)踐當(dāng)中，改革的任務(wù)常常就是法治的任務(wù)，改革的難點(diǎn)通常也是法治的難點(diǎn)。

　　改革與法治在相當(dāng)長(zhǎng)一段歷史時(shí)期都將是中國(guó)社會(huì)的常態(tài)主題。在全面深化改革的新的歷史時(shí)期，改革的全面深化需要法治建設(shè)的全面推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革必然伴隨著法治中國(guó)建設(shè)的深入進(jìn)行。改革為法治發(fā)展注入了動(dòng)力、指引了路徑，法治又為改革提供了依據(jù)和制度保障。實(shí)踐當(dāng)中，改革的任務(wù)常常就是法治的任務(wù)，改革的難點(diǎn)通常也是法治的難點(diǎn)。

　　改革與法治的辯證關(guān)系

　　改革，本意是“改變”“打破”和“革除”，指的是改革和突破舊制度和舊事物，最大限度解放人們的思想和生產(chǎn)力。按照黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)和十三大報(bào)告的提法，改革就是要“改變同生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式”。改革的特點(diǎn)是“變”，是對(duì)既有制度和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的一種“改變”。就此，有人說(shuō)，改革就是“一場(chǎng)不流血的革命”，“一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)”。相形之下，法治是要對(duì)一種穩(wěn)定、成熟的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范化、確定性、權(quán)威性和可預(yù)期的調(diào)整。換言之，法治的特點(diǎn)是“定”，是要把某種社會(huì)關(guān)系用法的形式“確定”下來(lái)。顯然，法治與改革之間必然存在“定”與“變”的矛盾。

　　正因?yàn)榇耍恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為改革與法治二者是對(duì)立的、互相排斥的，要改革創(chuàng)新、跨越發(fā)展就不能講法治。還有人鼓吹“改革要上，法律就要讓”，要“超常規(guī)”發(fā)展就要突破法治。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)常常使得一些人打著改革創(chuàng)新的旗號(hào)，理直氣壯地繞開(kāi)法治、背離法治。其實(shí)，這是對(duì)改革與法治關(guān)系的一種片面理解。法治之于改革，不僅是規(guī)范和控制，而且也有積極的引領(lǐng)和保障。從法理上說(shuō)，改革與法治是相輔相成、互為條件的。改革是法治的先導(dǎo)，法治是改革的重要條件。沒(méi)有健全的法治，改革將缺乏制度保障和良好的外部秩序，改革的經(jīng)驗(yàn)和成果也難以得到鞏固和確認(rèn)。改革的實(shí)踐還有可能陷入胡作非為、“無(wú)法無(wú)天”的混亂狀態(tài)。反之，如果沒(méi)有改革，法治的發(fā)展也會(huì)缺乏所必需的經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)以及可預(yù)見(jiàn)的方向，因而也就失去了進(jìn)步的必要性和動(dòng)力。

　　從“政策推動(dòng)”到“法律引領(lǐng)”

　　從改革開(kāi)放這個(gè)當(dāng)代中國(guó)最大的國(guó)情出發(fā)，通過(guò)大規(guī)模的國(guó)家立法引領(lǐng)和推動(dòng)各項(xiàng)改革，通過(guò)不斷促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法保障改革事業(yè)的順利進(jìn)行，以法治建設(shè)來(lái)引領(lǐng)和保障各項(xiàng)改革事業(yè)，是當(dāng)代中國(guó)處理改革與法治關(guān)系的一項(xiàng)主導(dǎo)原則和重要策略，也是我國(guó)30多年來(lái)改革開(kāi)放實(shí)踐和法治工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放，不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折，也相應(yīng)是法治建設(shè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)：改革開(kāi)放基本國(guó)策的提出與起步，意味著以大規(guī)模立法為先導(dǎo)的法制的恢復(fù)與重建的開(kāi)始；改革開(kāi)放的有序推進(jìn)，帶動(dòng)形成了“總體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施”的法治工作格局；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，帶來(lái)了我國(guó)前所未有的經(jīng)濟(jì)立法高潮；政治體制改革，推動(dòng)了依法治國(guó)基本治國(guó)方略的確立。一言以蔽之，改革持之以恒地推動(dòng)著我國(guó)法治的進(jìn)步。我們的法治發(fā)展?jié)B透著一種強(qiáng)烈的改革精神。

　　當(dāng)然，我們也應(yīng)清醒地看到，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)常常是以政策而非法律來(lái)推動(dòng)改革的進(jìn)程。很多重大的改革往往是在沒(méi)有憲法法律依據(jù)甚至是在“良性違憲”或“良性違法”的情況下進(jìn)行的。這種政策推動(dòng)型改革在法治基礎(chǔ)貧乏、法律體系尚不完備的特定歷史條件下有其合理性。它能夠以政策的靈活性、見(jiàn)效快、針對(duì)性強(qiáng)等特點(diǎn)及時(shí)回應(yīng)改革事業(yè)的各項(xiàng)要求。但是，毋庸置疑，政策推動(dòng)型改革容易蛻變?yōu)橹饕罁?jù)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志來(lái)推動(dòng)改革。改革的進(jìn)程也主要仰仗于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人智慧及其對(duì)特定改革事項(xiàng)的關(guān)注程度，改革的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)必然也充滿(mǎn)了各種隨機(jī)性和不確定性。這也是造成一些地方的改革“新官不理舊賬”“人走政息”，改革缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要原因。

　　現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，通過(guò)政策來(lái)推動(dòng)改革也造成了政策與法律、改革與法治關(guān)系的扭曲與錯(cuò)位。在政策推動(dòng)型改革模式之下，人們逐漸形成了重政策、輕法治的觀念，而且強(qiáng)化了參與改革實(shí)踐的政治精英的人治意識(shí)，造就了許多改革者“撐死膽大的，餓死膽小的”輕視法治的機(jī)會(huì)主義。由此，也就造成了全社會(huì)的規(guī)則意識(shí)欠缺、法治意識(shí)淡薄?？梢哉f(shuō)，不論是改革的受益者還是被邊緣化者，不管是改革者還是被改革者，多由于自身經(jīng)歷和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)缺少對(duì)法律的敬畏，缺乏對(duì)法治權(quán)威的足夠尊重。

　　理性認(rèn)識(shí)法治之于改革的貢獻(xiàn)與不足

　　時(shí)下，改革與法治都處于共同推進(jìn)的過(guò)程之中。我們需要正視法治所處的當(dāng)下的客觀歷史環(huán)境，理性認(rèn)識(shí)法治對(duì)于改革與發(fā)展的貢獻(xiàn)與不足。當(dāng)務(wù)之急，我們要堅(jiān)決摒棄關(guān)于法治的可有可無(wú)的“虛無(wú)主義”態(tài)度，務(wù)必認(rèn)識(shí)到只有在一個(gè)法治昌明的社會(huì)，才有可能做到各項(xiàng)改革事業(yè)的全面、有序和可持續(xù)發(fā)展。法治底線(xiàn)一旦被突破，就有可能導(dǎo)致國(guó)家解決社會(huì)糾紛正式機(jī)制的失靈或失效。社會(huì)生活將不可避免地出現(xiàn)無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的紊亂局面，社會(huì)公平正義無(wú)法實(shí)現(xiàn)。改革與發(fā)展也將成為癡人說(shuō)夢(mèng)、可望不可及。故此，在實(shí)踐中要充分重視法治之于改革與發(fā)展的重要意義，進(jìn)一步提升法治權(quán)威，充分認(rèn)識(shí)法治的主導(dǎo)型功能，強(qiáng)化法治發(fā)展的動(dòng)力。

　　與此同時(shí)，我們也要破除關(guān)于法治的不切實(shí)際、過(guò)于理想的“萬(wàn)能主義”幻想。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型還沒(méi)有完成之時(shí)，在還沒(méi)有進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的常態(tài)化之前，改革與法治之間的目標(biāo)沖突與矛盾將在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期存在。這主要表現(xiàn)為：法治的保守性、確定性、規(guī)范性與改革的創(chuàng)新性、突破性、越軌性之間的矛盾；法治的統(tǒng)一性、原則性與發(fā)展的地方性、靈活性之間的矛盾；法治對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)與穩(wěn)定的社會(huì)控制性之間的矛盾，以及法治所內(nèi)涵的社會(huì)公平正義與改革發(fā)展所要求的經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先的價(jià)值準(zhǔn)則之間的矛盾，等等。這就決定了，當(dāng)代中國(guó)的法治與已進(jìn)入現(xiàn)代化成熟與穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期的西方國(guó)家的法治不可同日而語(yǔ)。法治與改革的內(nèi)在沖突、法治之于改革的從屬性與工具性，以及法治所調(diào)整之社會(huì)關(guān)系的不斷變動(dòng)等因素，都會(huì)使得當(dāng)代中國(guó)法治將不可避免地帶上各種各樣的缺陷與不足。在很多情況下，法治手段有可能會(huì)顯得無(wú)力甚至是失靈。

　　在現(xiàn)代法治視角之下，法是一種符合正義標(biāo)準(zhǔn)和客觀規(guī)律的行為規(guī)則。依法辦事，表面上看會(huì)束縛手腳，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是成本最低、矛盾最少、最為理性平和的處理方式。脫離法治、急功近利地謀求改革與發(fā)展，盡管可能得到暫時(shí)、立竿見(jiàn)影的好處，但只能適應(yīng)一時(shí)一地，無(wú)法長(zhǎng)遠(yuǎn)、難以持續(xù)。沒(méi)有法治保障的改革如同脫軌的火車(chē)，可能“欲速則不達(dá)”，最終可能不是有助于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，卻可能以改革之名破壞改革事業(yè)。故此，必須牢記，要把改革的“速度”和“力度”與民眾的可理解程度、社會(huì)秩序的可承受度結(jié)合起來(lái)，把改革的路徑和手段與法治的限度和底線(xiàn)結(jié)合起來(lái)。

　　善于運(yùn)用法治思維來(lái)引領(lǐng)改革

　　全面深化改革，更加要求各項(xiàng)改革舉措的全局性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性和協(xié)調(diào)性。在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的宏大背景之下，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成、實(shí)現(xiàn)有法可依的歷史目標(biāo)之后，在執(zhí)法、司法體制改革逐步推進(jìn)并取得巨大成效以及民眾的法治意識(shí)普遍提升之后，我們以科學(xué)立法和民主立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革的基礎(chǔ)更加堅(jiān)固，以嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法來(lái)保障改革順利進(jìn)行的條件也更加成熟。在這種歷史條件下，偏離法治軌道大搞“短、平、快”的改革，甚至是公然進(jìn)行違憲改革或違法改革，必然會(huì)遭到社會(huì)各界的詬病指責(zé)，也必然會(huì)使改革的合法性與正當(dāng)性遭受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和普遍懷疑，自然也會(huì)加大改革的風(fēng)險(xiǎn)與阻力。這就要求我們必須明確，改革與創(chuàng)新必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)，法治也必須服從和服務(wù)于改革的需要。

　　善于運(yùn)用法治思維引領(lǐng)改革，是構(gòu)建改革與法治的良性互動(dòng)關(guān)系的必然要求，也是當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要義所在。這就要求我們做到：首先，要把握好改革進(jìn)程與法治進(jìn)程的同步性和互動(dòng)性，將改革決策與法律的立、改、廢結(jié)合起來(lái)。對(duì)于滯后于社會(huì)發(fā)展、阻擾改革進(jìn)程的陳舊之法要做到及時(shí)廢止，為改革掃清道路。對(duì)于已經(jīng)被實(shí)踐驗(yàn)證的成功的改革經(jīng)驗(yàn)與成果也要及時(shí)通過(guò)創(chuàng)制新法確定下來(lái)。其次，改革要盡量避免與現(xiàn)行法律法規(guī)的直接沖突。如果確實(shí)要突破或變通憲法和法律規(guī)定，應(yīng)事先獲得權(quán)力機(jī)關(guān)的特別授權(quán)或?qū)ｉT(mén)授權(quán)，以便為改革爭(zhēng)取一個(gè)合法的身份和依據(jù)。再次，對(duì)于嚴(yán)重違反憲法和法律的改革行為，對(duì)于打著改革的大旗破壞法治的行為，應(yīng)予以及時(shí)糾正和阻止。對(duì)于造成嚴(yán)重社會(huì)后果的違法改革，要通過(guò)司法途徑判決其行為無(wú)效并追究其法律責(zé)任。

　　總而言之，改革、發(fā)展與法治都是中國(guó)社會(huì)前進(jìn)的主題詞。其中，改革是動(dòng)力，發(fā)展是目的，法治是手段。在現(xiàn)代法治原則之下，依法辦事是實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展的基本手段和方式。當(dāng)前，全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵就在于，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，牢固樹(shù)立法律權(quán)限不能突破、法律底線(xiàn)不能逾越的法治觀念，始終對(duì)憲法法律存敬畏之心，在工作實(shí)踐中努力以法治思維凝聚改革共識(shí)，以法治方式推動(dòng)改革進(jìn)程，在法治軌道上推進(jìn)我們的改革事業(yè)。