常紀文

        2014年1月，習(xí)近平總書記參加中紀委全會會議。這說明反腐是在中央的統(tǒng)一部署下進行的。從講話中可以感受到，中央的反腐是基于跳出歷史周期律考慮的反腐，是從加強國家安全和執(zhí)政安全角度的反腐，是提高中國凝聚力和持續(xù)發(fā)展能力的反腐。

　　最近幾年，一些歐美國家對中國的發(fā)展唱衰歌，主要的一個原因是中國的官場腐敗現(xiàn)象比較突出。一個國家的強大不僅僅是物質(zhì)積累和科學(xué)技術(shù)的強大，還應(yīng)當基于其凝聚力和競爭力。一個廉潔的政權(quán)則是最具有戰(zhàn)斗力和發(fā)展力的政權(quán)；一個腐敗的政權(quán)是沒有凝聚力、競爭力的。腐敗的官員一旦成為國外敵對勢力利用和要挾的對象，政權(quán)就會慢慢腐蝕，社會會不穩(wěn)定。要實現(xiàn)國家的強大和復(fù)興，須全面評估腐敗面和腐敗程度，并予以克服。要攻擊一個國家，也需對這個國家的腐敗程度進行評估，并采取催化行動使這個國家更加腐敗，喪失戰(zhàn)斗力。二戰(zhàn)前，日本就對我國的腐敗情況進行了全面詳細的調(diào)查，形成了詳實的調(diào)研報告，之后對一些重要的官員進行腐蝕拉攏。由此可見，無論是在被侵略時期，還是在經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的社會主義建設(shè)時期，反腐都是促進社會和諧穩(wěn)定的基石，是執(zhí)政黨保持生命力的根本，也是國家平穩(wěn)發(fā)展的保障。

　　新形勢下反腐要妥善處理幾個關(guān)系

　　腐敗主要是現(xiàn)行的制度、機制，被落后制度遺留下來的糟粕，如個人主義、自私自利主義所侵蝕甚至取代所引起的。腐敗對社會主義制度的建設(shè)危害無窮。在新形勢下反腐，遏制和消滅這些糟粕，應(yīng)克服情緒化，采取理性思維，通過法治的方法統(tǒng)籌解決。要做到這一點，首先應(yīng)采取一定的策略，妥善處理以下幾個關(guān)系。

　　一是源與流的關(guān)系。處理源與流的關(guān)系就是從源頭和表征兩個環(huán)節(jié)上去找問題、找對策。源是腐敗的源頭，指的是我國制度、體制中存在導(dǎo)致腐敗的問題與不足。人們經(jīng)常提及的黨、政府、司法體制問題，講的這個要負責那個要負責，實際上講的就是源的問題。何為流？指的是腐敗在現(xiàn)實生活中的具體表現(xiàn)，即腐敗外顯的形式，如被社會熱議的公款吃喝就是腐敗的流的經(jīng)典表現(xiàn)。自從中央提出“八項規(guī)定”以后，公款吃喝得到了遏制，但是其腐敗的表現(xiàn)形式也隨之發(fā)生了新的變化，由公款吃喝轉(zhuǎn)變?yōu)樗涂ㄋ同F(xiàn)金，所以反腐措施應(yīng)當根據(jù)腐敗表現(xiàn)形式的變化而進行調(diào)整。流的另一具體表現(xiàn)就是國家機關(guān)和其他國有單位的招投標，如很多立法項目不是通過公開招投標的方式征集主持單位和主持人，而是直接被相關(guān)關(guān)系戶而非最佳人選收入囊中，甚至為了堵住社會輿論的口通過表面招投標的方式進行，這些項目往往金額較大甚至巨大。

　　二是標與本的關(guān)系。人民群眾對于腐敗分子深惡痛絕，往往在情感上希望其受到最嚴厲的刑罰，但是嚴峻的刑罰不足以解決腐敗。明代朱元璋為懲治貪官，采取了嚴厲的治標措施——剝皮示眾，雖然刑罰嚴峻但是貪官仍然層出不窮，效果不好。仔細觀察，會發(fā)現(xiàn)“老虎”都是“蒼蠅”變的，“蒼蠅”存在是因為有腐敗變質(zhì)的東西在，所以反腐的關(guān)鍵是打掉蒼蠅存在和發(fā)展的環(huán)境和基礎(chǔ)，即治本。在法治語境下，治本就是通過周密的制度來反腐、減腐和防腐。近日中央提出了要限制權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，使人行使的國家權(quán)力在制度的規(guī)范下運行，這是反腐工作的下一步重點。反腐工作既要治標更要治本。如何治本？要求在制度設(shè)計時不僅要約束行政權(quán)力，更要限制各級黨委（黨組）書記的權(quán)力。在政府機關(guān)工作的人都會有所感受，黨委（黨組）書記的權(quán)力極大，在很多重大事項的決定上尤其是經(jīng)費、人事方面，往往是一言談?，F(xiàn)在的很多治本反腐建議都是學(xué)院派的，不接地氣。對于學(xué)者來說，去政府部門任職或者到政府部門掛職有必要。有豐富的理論研究為基礎(chǔ)，再通過行政歷練，能夠發(fā)現(xiàn)國家體制、制度、機制在運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不足，從而為制度反腐獻言獻策。

　　三是紀與法的關(guān)系。要處理好黨紀反腐和法律反腐的關(guān)系，首先要使約束權(quán)力和制裁違章的黨內(nèi)法規(guī)與國家立法相互予以銜接。2013年，中共中央廢止了原來的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》，發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)劃，這是黨為加強反腐從黨內(nèi)法規(guī)的角度作出的積極舉措。我國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。作為學(xué)者，應(yīng)當尊重和服從這一事實，立足于我國現(xiàn)行的體制提出建設(shè)性的意見，而不是僅認同國家法律的效力，而盲目地指責和否定黨的法規(guī)。目前，我國已在環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、公務(wù)員管理等方面開始探索黨政同責、聯(lián)合“立法”的路子。在加強反腐的問題上，應(yīng)通過黨內(nèi)立法和國家立法的有效結(jié)合，來實現(xiàn)對腐敗問題的全方面覆蓋。

　　四是遠與近的關(guān)系。“遠”是要制定反腐規(guī)劃，“近”是要做好采取有效措施遏制腐敗惡化的趨勢，要用猛藥來遏制腐敗。目前，一些官員已經(jīng)形成了腐敗的習(xí)慣和思維模式，將收禮和其他腐敗作為其履行職責、為人民服務(wù)的條件，針對這種情況，應(yīng)當通過猛藥來遏制。由于現(xiàn)在腐敗形式發(fā)生了新的變化，由公款吃喝轉(zhuǎn)為送卡送現(xiàn)金，更需要用新的猛藥來治。遠的反腐措施，是指反腐措施應(yīng)當一環(huán)扣一環(huán)，一個階段一個重點，采取重點突破和全面推進相結(jié)合，取得長遠的效果。

　　五是新與老的關(guān)系。反腐要采用新人新辦法、老人現(xiàn)辦法的措施。在反腐的實際工作中，會不可避免地涉及市場主體的第一桶金的問題。過于糾纏法制不健全期第一桶金的合法或者非法問題，不利于市場和政府的團結(jié)。但是對于權(quán)力腐敗或者市場與權(quán)力的勾結(jié)問題，必須無窮盡地追究。在過去的一二十年，腐敗在人情社會已經(jīng)淪為官場的潛規(guī)則。此屆中央有針對性地加大了反腐力度，這種官場潛規(guī)則已得到遏制，但為了避免這種風(fēng)氣重新抬頭，必須對官員的財產(chǎn)進行監(jiān)督。我們應(yīng)當承認，基于我國的國情要實現(xiàn)全面的財產(chǎn)公開很可能做不到，即使強行全面實施，弄虛作假的也較多?；诖?，從發(fā)展的角度，可以實行新人新辦法、老人現(xiàn)辦法的機制，即對于新提拔的干部和新進入體制內(nèi)的人要公開財產(chǎn)，接受體制內(nèi)的組織監(jiān)督和體制外的社會監(jiān)督；對于未能得到提拔的干部，則通過現(xiàn)行的辦法和制度進行反腐。這可以保障新人和新干部的廉潔性，逐步提高體制內(nèi)廉潔力量的比例，遏制和縮小既有腐敗力量的比例。這種制度如若實行10~20年，就可以逐步把未暴露的腐敗分子淘汰出權(quán)力隊伍。

　　六是損與益的關(guān)系。由于腐敗的現(xiàn)實利益與利益期盼很高，且發(fā)現(xiàn)的概率很低，加上一些處理不嚴，導(dǎo)致腐敗高發(fā)。正確處理損與益的關(guān)系，要求我們既要提高腐敗的成本，還要提高守法的收益。如何提高腐敗成本？可以采取對于部分扣除甚至全部扣除腐敗分子養(yǎng)老金的方式提高違法違紀成本。如何提高守法的收益？可以通過高薪養(yǎng)廉的方法，予以支持。在國民政府時期曾經(jīng)實施過高薪養(yǎng)廉，但是最終流于形式，效果不好。主要是那時的社會保障措施不完善，法治文化欠缺。而現(xiàn)在的人文、法制環(huán)境和社會保障條件完全不同了，可以開始實施高薪養(yǎng)廉。高薪養(yǎng)廉實施之前，需要建立獎與懲結(jié)合的機制，否則，高薪難以養(yǎng)廉。

　　七是輕與重的關(guān)系。用法學(xué)術(shù)語講，輕與重就是違與罰的關(guān)系。首先，應(yīng)將色情賄賂納入犯罪的表現(xiàn)形式之中。其次，對于貪污和受賄的判處死刑的太少。在我國提倡保障人權(quán)減少死刑的呼聲下，新修訂的刑法減少了適用死刑的情形。特別是最近幾年的司法審判實踐表明，對特大貪污受賄判處死刑的情形極少。但是，對于暴力犯罪的死刑并沒有減少多少。保障罪犯的生命人權(quán)最終淪落為主要保障貪污受賄者的生命人權(quán)，這會降低對貪污腐敗分子的威懾力?？梢?，人權(quán)學(xué)者不考慮中國的國情，沒有認識到任何法律改革都應(yīng)當為社會現(xiàn)實服務(wù)的宗旨，在司法程序中對貪污腐敗分子過分提出人權(quán)保護是不妥當?shù)摹?/p>

　　八是上與下及大與小的關(guān)系。習(xí)近平總書記在十八屆中紀委三次全會的講話中提出堅決查處腐敗案件，“老虎”和“蒼蠅”都要打。最近，在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，有些地方還提出了“打蚊子”的口號。在近期的反腐工作中，落馬的干部主要集中在省部級和廳處級，在必要的時候要打上面的“大老虎”特別是更高層的老虎，用習(xí)近平總書記的話來說，就是要打“害群之馬”，打掉部分高層官員“刑不上大夫”的幻想，從而上行下效，對各級尤其是基層干部產(chǎn)生威懾力，使其不會形成逃脫的僥幸心理。

　　加強反腐在模式和方法上應(yīng)作出的轉(zhuǎn)變

　　加強反腐，正確處理以上關(guān)系可以建立新的策略。新的策略的實施，必須對現(xiàn)有的反腐模式和方法進行轉(zhuǎn)變。模式和方法如不當，輕則導(dǎo)致工作停滯，重則危及社會穩(wěn)定。在模式和方法上應(yīng)做到以下八個轉(zhuǎn)變：

　　一是在法治模式上，應(yīng)從治民治市的管制模式到治官治吏的管制模式轉(zhuǎn)變。在我國目前的法治體系中，主流的立法思維模式和法律實施模式仍然以治民為主。我國法律的可操作性總體不強，官員特別是黨政一把手的自由裁量權(quán)太大，下級一般不敢對上級進行監(jiān)督，使得腐敗越來越嚴重之后才被發(fā)現(xiàn)。為此必須建立防微杜漸的機制，對權(quán)力行使的全過程予以規(guī)范，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

　　二是在反腐戰(zhàn)略上，應(yīng)從行為管制到文化自覺的轉(zhuǎn)變。無論是行為管制還是文化自覺，都是自己在跟自己斗爭，看正和邪的欲念誰最后占上風(fēng)。反腐的目的不是處罰人而是引導(dǎo)人的念頭、規(guī)范人的行為。在反腐工作中，通過正確處理罪與罰、損與益等關(guān)系，如通過實際案例，宣傳廉潔的效益與影響、貪腐的成本與影響，來加強反腐的文化建設(shè)。應(yīng)注意的是，現(xiàn)在官場中出現(xiàn)一股辭職潮，為什么好好的工作不做了？不是社會說的不能腐敗了，而是工作能力強的人在官場潛規(guī)則下既難以發(fā)揮自己的作用，也難以晉升。通過反復(fù)，現(xiàn)在官場環(huán)境比以前清潔了，能干的官員辭職之后進入市場，可以有大的作為。以北京為例，已有幾個能干的副局級干部辭職或者轉(zhuǎn)行。

　　三是在權(quán)力約束上，應(yīng)從無限權(quán)力到有限權(quán)力的轉(zhuǎn)變。在國家機關(guān)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下運轉(zhuǎn)的，各級機關(guān)的黨委（組）應(yīng)當為本行政區(qū)域、本系統(tǒng)和本單位的腐敗問題負責，因此，應(yīng)當建立黨委（組）的權(quán)力清單和權(quán)力行使程序。除此之外，還要為各級國家機關(guān)特別是一把手制定權(quán)力清單和權(quán)力行使程序，降低權(quán)力的過度集中，防止權(quán)力的濫用。只有權(quán)力得到制度的約束，權(quán)力才聽話，才忠實于權(quán)力的主人——人民。

　　四是在制度作用上，應(yīng)從反腐的制度“墻上掛”到制度時刻運轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變，不要讓制度“睡覺”。反腐問題歷來是我國行政體制改革及黨風(fēng)廉政建設(shè)的重點，為解決腐敗問題，黨和政府也制定了不少反腐的措施，但是腐敗分子層出不窮的現(xiàn)實說明，這些措施大部分停留在貼在墻上或者儲存在電腦里的階段，根本沒有得到運轉(zhuǎn)。在反腐工作中，不應(yīng)只重視舉報、巡視等點上問題發(fā)現(xiàn)機制的建設(shè)，還應(yīng)重視制度的全方位運轉(zhuǎn)和實施，使制度發(fā)揮作用，24小時值班。

　　五是在監(jiān)督方式上，應(yīng)從重視組織性監(jiān)督向組織監(jiān)督和社會監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。在廉政建設(shè)方面，我國目前側(cè)重于體系內(nèi)的組織監(jiān)督。組織監(jiān)督有時可以是主動的，如中央巡視組到各地、各部門和各單位巡查，就是主動發(fā)現(xiàn)問題的有效方式。但其存在巡視時間短，無法深入調(diào)查的不足。目前，我國對社會監(jiān)督和政黨監(jiān)督的重視不夠。政黨監(jiān)督之所以難以發(fā)揮作用，主要原因在黨外人士不能成為各級權(quán)力機關(guān)和部門的黨委（組）成員，接觸不到所在單位的關(guān)鍵事項和核心問題，也因此無法形成有效的監(jiān)督，不被重視是可以理解的。但是，社會監(jiān)督，無論是政治斗爭、“拔出蘿卜帶出泥”、情人舉報、對手舉報，還是房價和自然資源價格下跌由利益相關(guān)方牽扯出的腐敗問題，作用都不小。但是擔心社會監(jiān)督的無序化，目前沒有被格外重視。只要工作適當，這個擔心是可以避免的。強調(diào)社會監(jiān)督，可以使腐敗由被動發(fā)現(xiàn)到主動發(fā)現(xiàn)，使腐敗得到全天候的監(jiān)督。

　　六是在選拔用人上，應(yīng)從內(nèi)部繁殖向公開選拔、公開遴選、競爭上崗等減少發(fā)生腐敗機會的方式轉(zhuǎn)變。公開選拔、公開遴選、競爭上崗尤其是高層干部的公開選拔是從“根”上減少腐敗的有效方式，通過公開選拔可以使一部分“屁股干凈”的官員晉升，并摻沙子，以減少腐敗。公開選拔是一個好辦法，但是很多地方干部沒有正確理解中央的初衷，凡公開選拔，即使基層干部的選拔，都在全省甚至全國公開選拔，浪費了大量的行政資源。在適當?shù)姆秶鷥?nèi)公開選拔，可以使有追求的廉潔干部發(fā)揮作用，使庸官、懶官、貪官無晉升的機會。

　　七是在查處程序上，應(yīng)從黨內(nèi)紀檢先調(diào)查再移交司法的模式向黨內(nèi)機關(guān)和國家機關(guān)并立啟動調(diào)查的方式。對于黨內(nèi)腐敗的調(diào)查方式，主要先由黨內(nèi)紀檢部門調(diào)查，情節(jié)嚴重的再移交給檢察機關(guān)審查起訴。這種方式使得很多應(yīng)得到重罰或是應(yīng)該得到法律嚴厲追究的貪污腐敗問題，在地方黨委的掩蓋之下被淡化，最終大事化小甚至不了了之，使得腐敗分子有恃無恐。為此，應(yīng)實行黨內(nèi)監(jiān)察和司法監(jiān)督聯(lián)合且獨立發(fā)揮作用的機制。這意味著，在反腐工作中，首先介入調(diào)查的不一定是紀檢機關(guān)，檢察機關(guān)也可直接介入，從而無縫隙地打擊貪污腐敗分子。

　　八是在查處重點上，應(yīng)從查“顯”到查“隱”的轉(zhuǎn)變，從查現(xiàn)實利益到查利益預(yù)期的轉(zhuǎn)變。公款吃喝是腐敗問題的顯性表現(xiàn)，自中央“八項規(guī)定”提出以來已經(jīng)得到有效的遏制，但是一些隱性的表現(xiàn)，如違規(guī)招投標、禮金的收受、官商一體、官商勾結(jié)等，未得到有效的查處，需要以后加大工作力度，使官不好當成為一個常態(tài)。

　　值得注意的是，無論采取何種策略和轉(zhuǎn)變，都應(yīng)當體現(xiàn)其姓“社”和姓“中”的本質(zhì)屬性，都應(yīng)當與中國的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和中國特色社會主義的政黨政治制度相適應(yīng)。脫離這點，盲目參考和借鑒資本主義國家的反腐措施，效果只能適得其反。

      （作者曾任北京市安監(jiān)局副局長，現(xiàn)為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，國務(wù)院發(fā)展研究中心“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下中國環(huán)境環(huán)保監(jiān)管體制改革”研究項目負責人之一，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授，研究方向為依法治國、環(huán)境法和社會法。）