汪玉凱

      摘要：

      中國行政體制改革研究會(huì)日前發(fā)布了2013年行政改革藍(lán)皮書。本書以“中國行政體制改革報(bào)告：簡政放權(quán)與轉(zhuǎn)變職能”為主體，對新一屆政府2013年推進(jìn)的行政改革進(jìn)行問卷調(diào)查分析。通過數(shù)百名黨政官員、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)以及社會(huì)公眾等的調(diào)查，獲得了一些比較真實(shí)的看法和數(shù)據(jù)。其中有三組調(diào)查數(shù)據(jù)很發(fā)人深?。阂皇菍鴦?wù)院的改革方案認(rèn)同度較高（61.32%），但擔(dān)心方案難以被實(shí)施（50.3%），甚至走過場（33.26%）；二是企業(yè)期盼政府加快轉(zhuǎn)變職能的步伐，給其松綁（56.71%）；三是社會(huì)普遍認(rèn)為目前我國各級(jí)政府的權(quán)力過大、管的太緊、太死，應(yīng)該堅(jiān)定地推進(jìn)簡政放權(quán)（65.13%）。

      關(guān)鍵詞：

      簡政放權(quán) 轉(zhuǎn)變職能 問卷調(diào)查

      （一）引言

      2013年3月10日，時(shí)任國務(wù)院秘書長的馬凱國務(wù)委員代表國務(wù)院在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上作《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》。從此，標(biāo)志中國改革開放以來第七次行政體制改革正式拉開了帷幕。與以往歷次行政體制改革相比，本輪行政體制改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是突出了轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，為全面建成小康社會(huì)提供制度保障。

      本次行政體制改革的針對性十分明確，那就是現(xiàn)行行政體制仍存在許多不適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求的地方，國務(wù)院部門在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在不少問題。主要是：職能越位、缺位問題依然突出，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好；職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象依然較多，行政效能不夠高；機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，一些領(lǐng)域機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事問題依然存在；對行政權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制不完善，不作為亂作為、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象尚未得到有效遏制。

      按照馬凱國務(wù)委員的說法，“這次改革，要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會(huì)放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，同時(shí)改善和加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管。這項(xiàng)任務(wù)更加艱巨、更為復(fù)雜。”

      更值得關(guān)注的是，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能方案經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)以后，新一屆政府以新的姿態(tài)和堅(jiān)強(qiáng)的勇氣和決心，推動(dòng)改革方案的貫徹和實(shí)施。

      與此同時(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)，在做出對未來中國改革路線圖選擇的同時(shí)，又對地方行政體制改革提出了新的要求。種種跡象表明，加快轉(zhuǎn)變政府職能的步伐，加大行政體制改革的力度，不僅成為全面提升政府管理和服務(wù)能力的根本途徑，而且也成為全面深化其他各項(xiàng)改革事業(yè)的重中之重。

      為了比較真實(shí)地反映行政體制改革的進(jìn)程，了解各方反映，中國行政體制改革研究會(huì)“行政改革藍(lán)皮書”課題組，從2013年5月開始，圍繞本次行政體制改革、特別是轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，在全國進(jìn)行了問卷調(diào)查，以下是對本次問卷調(diào)查結(jié)果的分析。

      （二）問卷樣本的設(shè)置及被調(diào)查對象的基本情況

      為了了解黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員人員、企事業(yè)單位管理人員、基層社區(qū)工作人員以及普通民眾等對本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能的看法，今年問卷的發(fā)放范圍，比去年有了明顯的拓展，涉及被調(diào)查人群的范圍主要包括：國家行政學(xué)院-國務(wù)院辦公廳處級(jí)干部綜合素質(zhì)提升專題班、中國公安大學(xué)-優(yōu)秀公安局長（地市級(jí)副市長）培訓(xùn)班、北京大學(xué)-云南省直機(jī)關(guān)公共管理培訓(xùn)班、清華大學(xué)-山西質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部研究班、浙江大學(xué)-蘭州市２０１３年縣、科級(jí)干部免職脫崗培訓(xùn)班、中央民族干部學(xué)院-貴州少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班和浙江麗水少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班。

      除了上述不同層次、不同類型的國家公務(wù)員、事業(yè)單位人員以外，本次調(diào)查還擴(kuò)大到國有企業(yè)、社區(qū)等不同層面的群體。包括中央黨校-中國鐵路建設(shè)總公司第八期領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班、國家行政學(xué)院-國家開發(fā)投資公司領(lǐng)導(dǎo)力提升班以及西城區(qū)社區(qū)街道行政審批服務(wù)中心等。本次共發(fā)放問卷547分，收回有效問卷499份。

      本次調(diào)查問卷共包括37個(gè)問題，除前面5個(gè)問題主要涉及被調(diào)查者個(gè)人的基本信息之外，實(shí)際回答的問題共32個(gè)，基本分為五大類型：第一類是對本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能的總體評(píng)價(jià)，包括對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的總體評(píng)價(jià)、本次改革對地方政府、企業(yè)、社會(huì)公眾的影響等；第二類是以簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變職能為中心，重點(diǎn)了解黨政公務(wù)人員、企業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員以及基層社區(qū)工作者等對政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系以及政府職能配置、對經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù)的管理和服務(wù)的看法和感受；第三類是對本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整、大部制改革等基本看法和感受；第四類是圍繞轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)，提高政府管理的公開性、透明度、加強(qiáng)對公權(quán)力的約束等自身改革方面的看法和感受；第五類是對行政體制改革的期望以及政策建議等。應(yīng)該說，問卷調(diào)查基本達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。

      范圍廣、學(xué)歷高，年輕、代表性強(qiáng)是本次被調(diào)查對象的重要特點(diǎn)。具體來說，收回的499分問卷中，包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層次、不同地區(qū)的黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員236人，事業(yè)單位人員110人，國有企業(yè)人員97人，另外，還包括少數(shù)民營企業(yè)、合資企業(yè)人員，城市普通居民以及困難戶、弱勢群體成員等。從被調(diào)查人員的職務(wù)狀況看，正廳級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部11人（2.2%），副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部75人(15.03%)，正處級(jí)50人(10.02%)，副處級(jí)116人(23.25%)，正科級(jí)123人(24.65%)。在上述擔(dān)任一定職務(wù)的人員中，除了黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員外，還包括相當(dāng)一部分國有企業(yè)高級(jí)管理人員，比如在所有副廳級(jí)以上的86名領(lǐng)導(dǎo)人員中，包括了53名國有企業(yè)相當(dāng)級(jí)別的總經(jīng)理、副總經(jīng)理人員。499人中本科以上學(xué)歷共420人（其中本科308人，碩士100人，博士12人），占84.17%。；499名被調(diào)查人員中，年齡在50以下的共407人，占81.56%。

        （三）對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變的基本評(píng)價(jià)

      國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能方案出臺(tái)后，受到各界廣泛關(guān)注，評(píng)價(jià)比較正面。通過我們問卷調(diào)查也證實(shí)了這一點(diǎn)。在這方面我們共設(shè)計(jì)了三個(gè)比較宏觀的問題。

      1．總體評(píng)價(jià)：在充分肯定改革方案的同時(shí)，對方案的實(shí)施表現(xiàn)出較大的擔(dān)憂

      一是在多選項(xiàng)目中“您對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的總體評(píng)價(jià)”時(shí)，選擇“中央推動(dòng)此次改革力度大、范圍廣、層次深，社會(huì)反響很好”共155人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的31.1%，回答“方案內(nèi)容很具體，關(guān)鍵要看能否真正貫徹執(zhí)行下去”共251人，占50.3%。兩項(xiàng)加起來共有306人，占61.32%。這說明，就改革方案本身來說，被絕大多數(shù)被調(diào)查者所認(rèn)同，大家所擔(dān)心的是，一個(gè)好的方案能否得到真正的落實(shí)和實(shí)施。值得注意的是，在對本次改革方案的總體評(píng)價(jià)中，還有兩個(gè)問題的回答人數(shù)占比也比較高：比如還有占39.7%的人認(rèn)為“方案設(shè)計(jì)還有一些不足之處，需要進(jìn)一步修改完善”，甚至有33.26%的人“擔(dān)心走過去改革老路，反反復(fù)復(fù)，分分合合，折騰基層群眾”。兩者加起來高達(dá)361人，占72.96%。甚至高出前兩項(xiàng)之和11.62%。這說明，包括黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的相當(dāng)多的領(lǐng)導(dǎo)干部，對這次改革方案本身還有不滿意的地方，更重要的是對未來方案的實(shí)施有比較大的擔(dān)心，甚至缺乏足夠的信心。

      在對不同被調(diào)查對象對同一問題回答的結(jié)果進(jìn)行比較，很令人深思：從調(diào)查的不同類型的公務(wù)員群體來看，對本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能評(píng)價(jià)最高的是兩個(gè)群體：一是國家行政學(xué)院國務(wù)院辦公廳處級(jí)干部綜合素質(zhì)提升專題班，對改革方案認(rèn)可度前兩項(xiàng)加起來達(dá)到100%；二是貴州省少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，前兩項(xiàng)加起來達(dá)到95.45%。其次是國有企業(yè)高級(jí)管理人員。如中央黨校中國鐵路建設(shè)總公司第八期領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班（司局級(jí)），在回答這個(gè)問題時(shí)，前兩項(xiàng)加起來共有41人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)47人的87.23%。再次是西城區(qū)社區(qū)街道行政審批服務(wù)中心包括民營企業(yè)主和普通民眾在內(nèi)的群體，對改革方案的認(rèn)可度兩項(xiàng)加起來達(dá)到74人，占被調(diào)查對象87人總數(shù)的85.05%。而對本次改革方案 評(píng)價(jià)比較低的則是行政級(jí)別比較高的地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。比如中國公安大學(xué)優(yōu)秀公安局長（地市級(jí)副市長）培訓(xùn)班的領(lǐng)導(dǎo)人員，在回答前兩項(xiàng)問題時(shí)，結(jié)果加起來只占72.22%。這說明，對本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能方案的總體評(píng)價(jià)，由于這些不同群體所處的位置、地域、對政府的切身感受等方面的差異，對改革方案的看法和認(rèn)知度是有明顯差異的。一般來說，處在相對底層和落后地區(qū)的群體的認(rèn)知度相對高些，行政級(jí)別高、處于權(quán)力重要地位的群體相對更加謹(jǐn)慎。出乎意料的是，國有企業(yè)司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員對改革方案的認(rèn)知度明顯高于同樣級(jí)別的黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員。

      2．地方政府對中央政府的簡政放權(quán)有很高的期待

      以簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，對地方政府產(chǎn)生什么樣的影響，是地方政府高度關(guān)注的問題，也是公務(wù)人員普遍關(guān)心的問題。為此，我們在調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)中，以“您認(rèn)為下列哪項(xiàng)政策最受地方政府歡迎？請說出您的理由”，設(shè)置了五個(gè)選項(xiàng)，請被調(diào)查的人員填寫。這五個(gè)選項(xiàng)包括：減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)、減少部門職責(zé)交叉和分散、改革社會(huì)組織管理制度、改善和加強(qiáng)宏觀管理、加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)。從統(tǒng)計(jì)的結(jié)果看，排在首位的是“減少和下放投資審批事項(xiàng)”，共221人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的44.29%。其次為“減少政府部門職責(zé)交叉和分散”，共175人，占35.07%，第三是“減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)”，共127人，占25.45%；第四是“加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)”，共114人，占22.84%。這說明，對地方政府而言，給地方更大的自主權(quán)，減少過多的投資審批、克服中央政府部門的部門利益、政出多門以及壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革、加強(qiáng)政府的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，都成為地方政府最為關(guān)注的問題。

      值得注意的是，中央的一些重要改革舉措，對于地方政府重要性的判斷上，不同類型的群體的看法和感覺出現(xiàn)了明顯的差異，其中國家行政學(xué)院國有投資公司領(lǐng)導(dǎo)力提升培訓(xùn)班、北京西城區(qū)社區(qū)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政審批服務(wù)中心的前三項(xiàng)排名依次是：減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少部門職責(zé)交叉和分散、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)，而對于“加強(qiáng)政府的基礎(chǔ)性制度建設(shè)”關(guān)注度較低。但是中國公安大學(xué)優(yōu)秀公安局長（地市級(jí)副市長）培訓(xùn)班的學(xué)員，最關(guān)注的前三位依次是“加強(qiáng)政府的基礎(chǔ)性制度建設(shè)、 減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少部門職責(zé)交叉和分散”。這說明，對于企業(yè)和基層街道社區(qū)的管理人員及其公眾，更關(guān)注比較務(wù)實(shí)的一些重大改革事項(xiàng)，而作為司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，則更關(guān)注政府治理的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。

      3．企業(yè)期盼政府加快轉(zhuǎn)變職能的步伐，給其松綁

      簡政放權(quán)，減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的審批和行政事業(yè)性收費(fèi)，給企業(yè)更大的經(jīng)營自主權(quán)，是本次行政體制改革的重點(diǎn)，也是轉(zhuǎn)變政府職能的根本所在。在這方面參與被調(diào)查的各個(gè)群體給予了極大的關(guān)注。比如在回答“下列哪項(xiàng)政策最受企業(yè)歡迎？請說出您的理由”這一選項(xiàng)時(shí)，有283人選擇了“除法律、行政法規(guī)或國務(wù)院有明確規(guī)定的外，其他達(dá)標(biāo)、評(píng)比、評(píng)估和相關(guān)檢查活動(dòng)一律予以取消”，占56.71%；有217人選擇了“減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)”，占43.49%；還有108人選擇了“減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定”（21.64%）、100人選擇了“減少和下放投資審批事項(xiàng)”（20.045%），這說明絕大多數(shù)被調(diào)查的對象，高度認(rèn)可在處理政企關(guān)系方面，政府要更多地為企業(yè)松綁，堅(jiān)決取消不必要的認(rèn)證、檢驗(yàn)、許可和審批。在回答理由時(shí)，大多數(shù)都集中在“檢查活動(dòng)重復(fù)頻頻，效能效果不佳，對企業(yè)的干擾太多”， “企業(yè)負(fù)擔(dān)過重”、“費(fèi)時(shí)、費(fèi)錢，沒什么效果”、“給基層添亂，走過場，吃拿卡要。耍威風(fēng)，不了解不理解基層”、“ 太多限制，滋生腐敗，企業(yè)失去活力和自主性”、以及“可增強(qiáng)企業(yè)活力，落實(shí)企業(yè)自主權(quán)”、 “減少資源浪費(fèi)，轉(zhuǎn)變社會(huì)風(fēng)氣”等。這說明，即使廣大政府公務(wù)人員，對這個(gè)問題的本質(zhì)，看的也是很清楚的。

      4．社會(huì)公眾期望政府不要與民爭利，確立服務(wù)理念

      對于社會(huì)公眾來說，絕大多數(shù)人都希望政府能夠通過實(shí)質(zhì)性改革，轉(zhuǎn)變政府職能，克服政府自身存在的與民爭利、對社會(huì)經(jīng)濟(jì)過多干預(yù)的問題，真正成為一個(gè)在法律約束下的服務(wù)型政府。對此，通過本次問卷調(diào)查也證實(shí)了這一點(diǎn)。比如在回答“下列哪項(xiàng)政策最受社會(huì)廣大民眾歡迎？請說出您的理由”這一問題時(shí)，選項(xiàng)最高的是“加強(qiáng)依法行政”，多達(dá)203人，占40.68%。其他依次是：“減少部門職責(zé)交叉和分散”，189人，占37.86%；“改革工商登記制度”，140人，占28.05%；“加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)”，89人，占17.83%；“改革社會(huì)組織管理制度”，77人，占15.43%；“改善和加強(qiáng)宏觀管理”，36人，占7.21%。在填寫理由時(shí)，多數(shù)人認(rèn)為“要強(qiáng)本固基，依法行政”、”依法行政是提高公信力的基礎(chǔ)”、”政府部門職能交叉、分散，可以推責(zé)，不負(fù)責(zé)任”。“到政府辦事,管轄部門太多，效率十分低下”。“鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)，規(guī)范社會(huì)秩序”，“ 先抓頂層設(shè)計(jì)，政治改革是首要”以及“加強(qiáng)公益事業(yè)和基層建設(shè)”等。這說明目前對政府的許多為民辦事服務(wù)，公眾都不滿意

      （四）對以簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變職能為中心，正確處理政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系的看法

      以政府向市場放權(quán)、政府向社會(huì)放權(quán)以及中央政府向地方政府放權(quán)為重點(diǎn)的簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，是本輪行政體制改革的核心。為了了解被調(diào)查對象對這個(gè)問題的看法，本次調(diào)查問卷通過多個(gè)問題選項(xiàng)，重點(diǎn)了解黨政公務(wù)人員、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員以及基層社區(qū)工作者等對政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系以及政府職能配置、對經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù)的管理和服務(wù)的看法和感受。

      1．應(yīng)該大幅削減政府權(quán)力，減少政府過多干預(yù)。在問到“‘放權(quán)’是此次職能轉(zhuǎn)變方案中一個(gè)突出特點(diǎn)，深受社會(huì)各界關(guān)注。您是怎么看待這個(gè)問題”時(shí)，有325人回答贊成，占65.13%。并認(rèn)為目前我國各級(jí)政府的權(quán)力過大、管的太緊、太死，應(yīng)該堅(jiān)定地推進(jìn)這項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)政府向市場放權(quán)，政府向社會(huì)放權(quán)，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)中的作用。與此同時(shí)，很多被調(diào)查的對象還對政府管理中的越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象深感不滿。比如有287人、占57.52% 被調(diào)查對象選擇了“當(dāng)前政府管理錯(cuò)位越位問題還比較突出”。并認(rèn)為簡政放權(quán)的核心是處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系以及中央和地方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面積極性，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。當(dāng)然，對如何實(shí)現(xiàn)“管放平衡”，很多人也給出了明確的意見。有56.51%的被調(diào)查者認(rèn)為“放權(quán)不等于放松管理，在一些涉及國家利益和群眾利益領(lǐng)域行業(yè)還要加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)管。把該放的權(quán)放到位，把該管的工作管好管住”。也有約10%的人對實(shí)現(xiàn)“管放平衡”持懷疑態(tài)度，他們擔(dān)心“權(quán)力下放后會(huì)造成社會(huì)秩序和管理混亂，容易造成地方各自為政”，因此主張“有關(guān)方面必須在制度上機(jī)制上精心做好設(shè)計(jì)，否則會(huì)走向另一個(gè)極端”。

      本輪行政體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能中的一個(gè)重要改革選項(xiàng)，就是為了實(shí)現(xiàn)政府向市場放權(quán)，中央決定改革企業(yè)注冊登記制度，基本思路就是降低市場門檻，鼓勵(lì)人們創(chuàng)業(yè)。對于這項(xiàng)改革，被調(diào)查者多數(shù)都給予了充分的肯定。比如在回答“本輪改革中的一個(gè)重要亮點(diǎn)是，改變企業(yè)注冊登記制度。你認(rèn)為降低企業(yè)注冊的門檻，會(huì)產(chǎn)生什么的后果”問題時(shí)，有42.28%的人選擇“在鼓勵(lì)人們創(chuàng)業(yè)方面會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響”，有50.30%的人選擇“能激發(fā)市場活力，為企業(yè)的自主發(fā)展提供保障”，兩項(xiàng)加起來，達(dá)到92.58%。另外還有17.84%的人選擇“給政府部門管理帶來很大困難”、7.6%的人選擇“可能引起市場秩序的混亂”。這說明對于這項(xiàng)改革，還有少部分人有一些擔(dān)憂，應(yīng)該引起有關(guān)部門的足夠重視，因?yàn)橐坏┌ㄆ髽I(yè)注冊資本金也不設(shè)市場門檻、基本放開后，如果相關(guān)管理跟不上，確實(shí)可能造成一定的混亂，如何實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管，制度保障”，還需要做大量的工作。

      與政府向市場放權(quán)相比，有關(guān)政府向社會(huì)放權(quán)的改革舉措，被調(diào)查者的擔(dān)憂似乎更多一些。比如在回答“社會(huì)組織發(fā)展后，政府將要把大量的服務(wù)性職能轉(zhuǎn)移出政府，向社會(huì)組織購買服務(wù)。你對此項(xiàng)改革前景的態(tài)度是什么”時(shí)，回答“樂觀看好”的只有128人，占25.65%，而回答“很難，政府未必愿意把一些職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)”的占31.46%，甚至還有34.87%的人認(rèn)為“購買服務(wù)的運(yùn)行仍然可能帶來腐敗”，有6.8%的人根本就“不看好”，認(rèn)為政府“又在走過場”。這說明，由于社會(huì)組織在我國發(fā)展的時(shí)間尚短，又不很規(guī)范，所以社會(huì)對其的疑慮還是比較大的。如何在促進(jìn)社會(huì)組織快速發(fā)展的同時(shí)，注重社會(huì)組織素質(zhì)的提升，應(yīng)引起有關(guān)方面的重視。

      與政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的疑慮相聯(lián)系，對于本次行政改革中有關(guān)社會(huì)組織的“雙軌制” 管理 改革，多數(shù)人也同樣表現(xiàn)出較大的疑慮。比如在回答“本輪行政改革在社會(huì)組織的管理方面有重大突破，對行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、科技類社會(huì)組織、公益類社會(huì)組織以及社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織成立不需要再找政府主管部門。你認(rèn)為取消雙軌制管理，會(huì)對社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生什么樣的影響”問題時(shí)，只有35.07%的人認(rèn)為“能極大地推動(dòng)社會(huì)組織的大發(fā)展”，而認(rèn)為“政府對社會(huì)組織的干預(yù)還會(huì)以其他形式表現(xiàn)出來”的占28.46%，認(rèn)為“社會(huì)組織的自主性未必能夠得到一定的保障”的占20%，還有17.43%的人認(rèn)為此項(xiàng)改革“有可能引起社會(huì)組織的無序發(fā)展和混亂”。從以上調(diào)查的結(jié)果看，盡管政府向社會(huì)組織購買服務(wù)是一個(gè)比較好的制度設(shè)計(jì)，但要真正實(shí)現(xiàn)，還有諸多阻力和困難，不可小視。

      2．改革行政審批制度，釜底抽薪。大刀闊斧地改革現(xiàn)有不合理的行政審批制度，是本輪行政改革中的突破口和抓手，也直接關(guān)系到這次改革的成敗。對于這項(xiàng)改革的重要性、艱難性，被調(diào)查者中的多數(shù)人都有比較清晰的認(rèn)識(shí)和判斷。比如在回答“有人說，如果審批權(quán)力不放到位，精簡后的機(jī)構(gòu)必然會(huì)再次膨脹”，回答贊成的達(dá)到50%。

      而有52.9%人認(rèn)為“審批權(quán)下放一定要科學(xué)論證，按法律程序辦事，不能朝令夕改、隨意性太大”， 還有41.1%人，認(rèn)為“一定要做好精簡后的機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案，靠制度規(guī)范和約束權(quán)力”。這說明多數(shù)人對中央下決心改革行政審批制度持支持態(tài)度。至于本次行政審批制度改革能否到達(dá)預(yù)期目標(biāo)，多數(shù)人認(rèn)為關(guān)鍵在于中央的改革決心。比如有56.91%的被調(diào)查對象認(rèn)為“只要中央真抓實(shí)干，肯定可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果”， 當(dāng)然也有相當(dāng)比例的被調(diào)查者持懷疑的態(tài)度。如有17.03%人認(rèn)為這項(xiàng)改革“可能具有短期效果，長遠(yuǎn)看來不抱太大希望”，更有10.62%的人認(rèn)為“根據(jù)建國后實(shí)施的歷次改革情況看，很難達(dá)到預(yù)期效果”，另有13.62%人認(rèn)為“目前還無法判斷”。這三者加起來已經(jīng)達(dá)到31.27%。

      對于行政審批制度改革阻力，被調(diào)查者也給出了明確的答案。在回答“行政審批制度改革的最大難度在哪里”這一問題時(shí)，有58.92%的人認(rèn)為來自于政府的“部門利益”，有21.04%的人認(rèn)為來自于“上有政策，下有對策”，有19.04%的人認(rèn)為“審批、許可是實(shí)現(xiàn)權(quán)錢交易最簡便的方式”， 有15.83%的人認(rèn)為“阻力主要來自中央政府的各個(gè)部門”，還有10.22%的人認(rèn)為“地方政府不認(rèn)真履行中央的審批制度改革政策”。從以上被調(diào)查對象的回答可以清楚地看出，部門利益無疑成為阻礙行政審批制度改革的最大因素，而嚴(yán)重的部門利益后面，往往又隱藏著權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，或者為權(quán)力尋租提供了條件。這從 另一角度證明改革行政審批制度的緊迫性和重要性。

      為了保證本次行政審批制度改革能夠順利進(jìn)行，不少被調(diào)查者提出了許多重要的建議：如有70.54%的人認(rèn)為要“通過司法措施規(guī)范行政審批權(quán)限的設(shè)立、取消，要下放審查程序，約束現(xiàn)有和新增審批權(quán)的規(guī)范性、科學(xué)性”；有17.84%的人認(rèn)為，“國務(wù)院各部委、各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立巡查組，定期督導(dǎo)和檢查各地各部門相關(guān)審批權(quán)限清理工作”；還有14.83%的人認(rèn)為“國務(wù)院和各地方政府可以設(shè)立‘行政權(quán)限審查委員會(huì)’，專門審查有關(guān)審批權(quán)是否超越權(quán)限”等。這些建議具有一定的價(jià)值，閃爍著智慧的火化。

      3．改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)財(cái)政公平。在中央與地方的關(guān)系中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一直是影響央地關(guān)系的重要因素。1994年我國實(shí)行分稅制后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也逐步確立。但到目前為止也暴露出諸多問題。一個(gè)突出的問題是，常規(guī)性轉(zhuǎn)移所占比重太低，專項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移所占比重太高。 引發(fā)了多年來的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，助長了不正之風(fēng)，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗。為此，本輪行政改革中一個(gè)重要改革內(nèi)容，就是在中央向地方放權(quán)中，要同時(shí)對專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革。對于此項(xiàng)改革，多數(shù)被調(diào)查者持謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。比如在回答“你認(rèn)為這次減少中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革，能遏制‘跑部錢進(jìn)’的不正之風(fēng)嗎？”問題時(shí)，只有4.8%的人回答“能”，有48.9%的人回答“會(huì)產(chǎn)生一定影響”，兩者相加超過50%。而回答“很難”的占14.02%，回答“不一定，要看是否動(dòng)真格的”占18.64%，還有10.02%的人回答“不要抱多大希望”。這說明，對于此項(xiàng)改革，人們的疑慮和擔(dān)憂還是比較多的。在如何重構(gòu)包括專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在內(nèi)的中央與地方的財(cái)稅關(guān)系方面，我們面臨的挑戰(zhàn)是比較大的。

        （五）對本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整的基本看法。

      優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要體制保障，也是避免政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門、多頭管理的重要前提。本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案，一個(gè)重要特征就是淡化機(jī)構(gòu)調(diào)整、突出了政府職能轉(zhuǎn)變。通過機(jī)構(gòu)整合，使國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)合理。從被調(diào)查對象對本次機(jī)構(gòu)調(diào)整的總體反映來看，大體集中在三個(gè)方面：

      首先，大部制改革并不是部門越少越好。在回答“你對本輪大部制改革的基本判斷”問題時(shí)，回應(yīng)最多的是“部門并不是越少越好，關(guān)鍵在于要理順職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系”，占58.52%；回答“部門之間職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象依然較多，行政效能不夠高”的占46.09%。另外三個(gè)選項(xiàng)，基本相差不遠(yuǎn)：包括“中國幅員遼闊，人口眾多，不能簡單照搬西方國家大部制模式來管理社會(huì)”的占39.08%，“機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，對行政權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制不完善，腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重”的占32.04%，“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革工作，為避免走回頭路，可先在一些地方搞試點(diǎn)，先行先試，待時(shí)機(jī)成熟之后推向更廣范圍乃至全國”，占26.85%。因此，如何在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合中國國情設(shè)置好政府的組織框架，使其相對穩(wěn)定、有效，并不是一件容易的事情。

      其次，對組建食品藥品監(jiān)管總局評(píng)價(jià)最高。在回答“ 您認(rèn)為在此次國務(wù)院大部制改革中那幾項(xiàng)改革社會(huì)最認(rèn)可”這一問題時(shí)，被調(diào)查者的評(píng)價(jià)次序是：“組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局”評(píng)價(jià)最高，占47.49%，“重新組建國家海洋局”，占43.48%，“撤銷鐵道部，組建中國鐵路總公司，實(shí)行鐵路政企分開”，占41.48%，“重新組建國家能源局”，占21.64%，“組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)”，占15.63%，“組建國家新聞出版廣播電影電視總局”，占14.43%。這說明不管是公務(wù)人員、企事業(yè)人員還是基層民眾，都對與民眾關(guān)系最直接、社會(huì)反映最強(qiáng)烈的食品藥品安全問題最關(guān)注，給予了較高評(píng)價(jià)。這在一定意義上也反映了公眾的期盼。

      第三，對建立和完善公共服務(wù)體系最為期待。建立和完善公共服務(wù)體系，是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，也是廣大人民群眾的迫切心聲。我國現(xiàn)階段存在的一些不公平現(xiàn)象，說到底都與政府提供的公共產(chǎn)品短缺、公共服務(wù)體系不完善有關(guān)。對此，被調(diào)查者普遍對這個(gè)問題給予高度關(guān)注。比如在問到“下一步行政改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的過程中，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制”時(shí)，有59.32%的人回答“十分贊同，很有必要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍”，有33.67%的人回答“支持，但在實(shí)施時(shí)會(huì)有一定困難，比如有些地方經(jīng)費(fèi)財(cái)力不足等”，兩者加起來高達(dá)92.99%，充分反映出社會(huì)對改善政府公共服務(wù)的期待和盼望。

      （六）對轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)，改善政府管理方式的看法

      加大政府自身改革的力度，在整個(gè)行政體制改革中占有十分重要的位置。過去我國行政體制改革中存在的許多突出問題，都與政府自身改革相對滯后有關(guān)。因此，許多群眾反映說，我們改革公眾的、改革社會(huì)的，相對改的快，如減員增效、下崗分流等。而改到政府自身的問題，就遇到了比較大的阻力，比如“三公消費(fèi)”改革、提高政府的公開性和透明度改革等。為了了解被調(diào)查者對這方面的問題的真實(shí)看法，我們主要從多個(gè)角度對其進(jìn)行了調(diào)查。

      1．對中央轉(zhuǎn)變作風(fēng)的八項(xiàng)決定能否持續(xù)有一定擔(dān)心。比如在問到“中央八項(xiàng)規(guī)定初見成效，您對這種效果的持續(xù)是否有信心”時(shí)，有31.86%的人回答“充滿信心，中央領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行，以身作則”，有28.46%的人回答“比較有信心，在社會(huì)上已經(jīng)有很強(qiáng)的威懾力”。兩者加起來共60.32%。但還有26.65%人回答“很多地方在執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定時(shí)有些偏差，形式主義比較重”，28.46%的人回答“擔(dān)心時(shí)間長了，八項(xiàng)規(guī)定就如同一陣風(fēng)飄忽而過”。兩者加起來也高達(dá)55.11%。這說明一方面多數(shù)被調(diào)查者對轉(zhuǎn)變作風(fēng)的八項(xiàng)決定實(shí)施的成效給予了充分肯定和較高的評(píng)價(jià)，但對這個(gè)問題的擔(dān)憂依然難以打消，這種矛盾心態(tài)從反面證實(shí)了這個(gè)問題的復(fù)雜性和有可能出現(xiàn)的反復(fù)性。

      2．對提高政府管理的公開性、透明度的評(píng)價(jià)不高，對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度的建立，有很高的期待。如在回答“您認(rèn)為目前政務(wù)公開中存在的突出問題是什么”時(shí)，被調(diào)查者回答結(jié)果的排序依次是：“信息公開不及時(shí)”和“信息公開不全面”（47.29%），“政府部門主觀意志太強(qiáng)，公開的隨意性太大”（44.49%），“公眾參與渠道較少”（42.28%），“信息公開渠道不暢”（28.46%）， “能在網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)太少”（24.05%）。這說明包括公務(wù)員在內(nèi)的官員和企業(yè)事業(yè)單位人員以及基層普通民眾等，對政務(wù)公開的滿意度還是比較低的。

      在回答“您認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)公開制度對于反腐敗有多大的作用”時(shí)，有52.1%的人回答“作用不可估量，將從根本上打擊腐敗”和“作用很大，對減少腐敗有積極效果”，這說明多數(shù)人對于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開的反腐作用是肯定的。不過由于這個(gè)問題本身的復(fù)雜性和敏感性，也有34.47%人回答“不好說，取決于配套措施和最高層的執(zhí)行決心和力度”，有15.63%的人認(rèn)為“沒什么用，現(xiàn)在房產(chǎn)信息、金融賬戶信息等沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，很多官員還在和紀(jì)檢部門‘躲貓貓’”。這從另一個(gè)層面說明，要建立有效的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度，還必須跟進(jìn)一系列相關(guān)的配套改革和舉措。

      為了進(jìn)一步了解被調(diào)查者對中央提出的建立不動(dòng)產(chǎn)登記制等政府管理基礎(chǔ)性制度的看法，本問卷專門設(shè)立了一個(gè)調(diào)查題目。如在回答“ 通過本次改革，要建立不動(dòng)產(chǎn)登記制、公民代碼制和組織機(jī)構(gòu)代碼制。這些基礎(chǔ)性制度的建立，你認(rèn)為會(huì)對政府管理產(chǎn)生什么樣的影響”時(shí)，有70.34%的人回答能夠“大大提高政府管理和服務(wù)的水平和能力”，“有助于改善政府的管理和服務(wù)”，還有23.25%的人回答“為查處貪官、遏制灰色收入的泛濫、企業(yè)違規(guī)行為提供了重要手段”，只有13.63%的人回答“只能是花了大筆錢，不會(huì)收到多少實(shí)質(zhì)性成效”。這說明，多數(shù)被調(diào)查者對建立政府的上述基礎(chǔ)性管理制度不僅支持，而且對其的作用也有比較高的期待。

      3．對政府自身的公信力有巨大的擔(dān)憂。政府公信力問題是一個(gè)帶有根本性的問題。正像習(xí)近平總書記講到的，人心向背決定執(zhí)政黨的生死存亡。為了了解被調(diào)查者對這個(gè)問題的真實(shí)想法，我們設(shè)計(jì)了專門問題進(jìn)行調(diào)查。比如在問及“目前政府在人民群眾中的公信力如何？如果以百分制來打分，您會(huì)選擇多少分?jǐn)?shù)”這一多選項(xiàng)時(shí)，認(rèn)為我國政府公信力強(qiáng)、打90-100分的，只占3.61%，認(rèn)為“政府公信力比較強(qiáng)”、打分在80-90分的占14.43%，兩者加起來只有18.04%。而認(rèn)為“政府公信力一般”、打分在70-80占32.87%，認(rèn)為“政府公信力比較差，老百姓對政府信任度越來越低”、打分在60-69占29.26%，回答“政府公信力非常差，民憤很大”、打分在59分以下的占12.83%。后兩項(xiàng)加起來高達(dá)49.7%，幾乎達(dá)到一半。有的在“其他意見”中留言認(rèn)為，“政府談不上什么公信力，而是嚴(yán)重脫離群眾、脫離實(shí)踐，老百姓在有些地方連鎮(zhèn)政府的門都進(jìn)不去，關(guān)鍵要解決最基層政府的公信力問題”。有的甚至留言說，“不知道打多少分，因?yàn)椴糠值胤秸褵o公信力”，“越在基層，越欺騙，忽悠老百姓”。

      上述調(diào)查結(jié)果很發(fā)人深省。因?yàn)閰⑴c此次問卷調(diào)查的對象，絕大多數(shù)是黨政領(lǐng)導(dǎo)人員和企業(yè)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員，普通民眾還是比較少的。連這些完全在體制內(nèi)的重要成員，都對目前我國政府公信力如此擔(dān)憂，確實(shí)說明問題的嚴(yán)峻性。如果我們再不采取嚴(yán)厲舉措，改善公共治理，約束公權(quán)力，政府公信力下降發(fā)展下去后果不堪設(shè)想，值得我們高度關(guān)注。

      （七）對未來行政體制改革的期望以及政策建議

      為了讓被調(diào)查者能夠充分發(fā)揮自己的聰明才智，動(dòng)員社會(huì)參與，我們在問卷的最后征集被調(diào)查者對下一步行政改革的期望和建議。比較重要的包括：“建立強(qiáng)大的監(jiān)督體系，大力治理腐敗問題”；“經(jīng)過專家論證，認(rèn)為確實(shí)可行的方案確立后，中央要堅(jiān)定不移的推進(jìn)，不能半途而廢”；“簡政放權(quán)，依法行政，抓鐵留銀”；“以最大的勇氣釋放改革的紅利，加大法制建設(shè)，加強(qiáng)教育，建立誠信體制”；“行政體制改革設(shè)計(jì)要成立一個(gè)脫離行業(yè)的委員會(huì)來設(shè)計(jì)，防止改革利益部門化，行業(yè)化”；“ 依法行政，以人為本，尊重物權(quán)”；“加強(qiáng)法律、制度的可操作性”；“要注重加強(qiáng)黨內(nèi)建設(shè)，加強(qiáng)對行政體制改革的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對基層的調(diào)研；以社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的首要，穩(wěn)步推進(jìn)行政體制改革”；“大部委改革中不應(yīng)忽視國家發(fā)改委等權(quán)力高度集中的部委”；“互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，行政體制改革中應(yīng)重視加強(qiáng)國家信息化建設(shè)的科學(xué)指導(dǎo)、信息管理和軟硬件強(qiáng)化”；“行政體制改革中要突出整合、放權(quán)，突出重點(diǎn)、全面、創(chuàng)新”；“建立健全相關(guān)的制度，科學(xué)鑒定政府行政審批事項(xiàng)”；“ 完善法律體系建設(shè)，依法治國。改革分配制度，加大社會(huì)公共服務(wù)投入”等。

（作者系國家信息化專家咨詢委員會(huì)委員，中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長，

國家行政學(xué)院電子政務(wù)專家委員會(huì)副主任、教授）