楊永加

       把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是民心所向，也是以習(xí)近平同志為總書記的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的施政重點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，是加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行體系建設(shè)的又一重大舉措。清單式管理以其具體、明確和實(shí)操性強(qiáng)等特點(diǎn)，已經(jīng)成為國際上普遍流行的管理模式。我國繼上海自貿(mào)區(qū)采用負(fù)面清單管理之后，中央提出要在各級(jí)地方政府推行清單管理，這意味著政府管理升級(jí)將全面展開，必將對(duì)中國社會(huì)產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。具體說，權(quán)力清單制度在以下四個(gè)方面的作用尤為顯著。

　　劃定權(quán)力邊界，推進(jìn)法治建設(shè)。法治國家、法治政府、法治社會(huì)是全體國人的共同愿望，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政也一直是黨的努力方向，但是實(shí)踐中由于權(quán)力的邊界模糊不清，權(quán)力行使過程中的隨意性很強(qiáng)，各種潛規(guī)則、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象屢見不鮮，而且屢禁不止。其中一些極端案例不僅嚴(yán)重破壞社會(huì)公平正義和削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，甚至還引發(fā)過規(guī)模不小的群體性事件，直接威脅社會(huì)安全穩(wěn)定。尤其是隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，權(quán)力邊界不清晰將會(huì)導(dǎo)致越來越多的社會(huì)問題。因?yàn)樗惺袌鲋黧w都有追求自身利益最大化的本能沖動(dòng)，權(quán)力邊界不清，很容易引發(fā)政府與市場主體間、市場主體彼此間劇烈的利益沖突。而且市場經(jīng)濟(jì)是一種自主經(jīng)濟(jì)，每個(gè)市場主體都渴望有足夠的自主經(jīng)營空間，權(quán)力邊界不清意味著行政權(quán)力的無限權(quán)威，必然會(huì)遏制市場的創(chuàng)造活力和滋生各種違規(guī)違法經(jīng)營行為。以清單形式對(duì)各項(xiàng)權(quán)力的邊界進(jìn)行明確規(guī)定，不僅對(duì)權(quán)力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標(biāo)準(zhǔn)，能有效減少各種權(quán)力越界行為，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，而且也給包括市場行為在內(nèi)的各種社會(huì)行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下了足夠活動(dòng)空間，有利于公民遵紀(jì)守法和市場主體依法經(jīng)營。

　　規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提升行政管理水平。一個(gè)社會(huì)的行政管理水平，很大程度上取決于行政權(quán)力配置的科學(xué)性和行政權(quán)力運(yùn)行流程的規(guī)范性。行政權(quán)力配置的基本原則是權(quán)責(zé)統(tǒng)一和互補(bǔ)而不重疊，而行政權(quán)力運(yùn)行流程的規(guī)范性主要體現(xiàn)在政務(wù)處理的程序化和法制化。當(dāng)前我國政府各職能部門在權(quán)力配置上權(quán)責(zé)失衡、交叉重疊與分兵把守、間隙空虛并存，在權(quán)力運(yùn)行上程序性、法制化程序不高，這些問題導(dǎo)致行政管理亂象叢生。亂象主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府內(nèi)部工作協(xié)調(diào)的難度非常大，對(duì)那些需要提供無償服務(wù)、不能罰款收費(fèi)、吃力不討好的事務(wù)，各職能部門彼此推諉扯皮踢皮球，“八部委管不好一頭豬”“十部委管不好一個(gè)球”是司空見慣的現(xiàn)象；二是多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題特別突出，對(duì)那些能罰款收費(fèi)、有利可圖的事務(wù)，各職能部門一哄而上，誰都想多吃一塊唐僧肉。權(quán)力清單的重要作用之一，就是可以對(duì)各職能部門和不同崗位的職權(quán)與責(zé)任進(jìn)行明確的界定，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行合理的標(biāo)準(zhǔn)化，有助于構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、清晰具體、密切協(xié)同且無交叉的權(quán)責(zé)體系和程序化、法制化的權(quán)力運(yùn)行流程，從而提高行政管理水平，管住各種不作為和亂作為。

　　強(qiáng)化制度性授權(quán)，提高政府工作效率。授權(quán)是組織管理的核心內(nèi)容，也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要研究領(lǐng)域。授權(quán)不穩(wěn)定、不明確，是現(xiàn)代社會(huì)組織管理的大忌?，F(xiàn)代組織由于其規(guī)模大、涉及的業(yè)務(wù)范圍廣，而且處于各種新問題新挑戰(zhàn)層出不窮的信息化、全球化時(shí)代，亟需對(duì)各個(gè)崗位進(jìn)行十分明確而且穩(wěn)定的制度性授權(quán)，以便充分調(diào)動(dòng)組織成員的責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)造精神，從而提高組織工作效率和應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的靈敏度。一些大型的跨國組織和發(fā)達(dá)國家政府，都在制度性授權(quán)方面進(jìn)行了積極探索，并且取得很好效果，我國一些優(yōu)秀企業(yè)也在這方面頗有收獲。然而我國政府部門的內(nèi)部管理，制度性授權(quán)嚴(yán)重缺乏，總體上是以粗放式的財(cái)政控制加權(quán)威影響為主，是基于編制的身份管控和基于權(quán)謀的人際關(guān)系的混合體。雖然有些地方對(duì)崗位職責(zé)也有明文規(guī)定，但是非?；\統(tǒng)，停留在原則性要求上，對(duì)實(shí)際工作的規(guī)范和指導(dǎo)意義不強(qiáng)。行政部門一直存在“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門作風(fēng)，表面看是工作人員作風(fēng)和態(tài)度問題，實(shí)際上是由于缺乏制度性授權(quán)、內(nèi)部管理不科學(xué)所致。權(quán)力清單作為一種制度性授權(quán)機(jī)制，它要求對(duì)事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施做出非常具體的規(guī)定，這無疑是我國政府內(nèi)部管理的一場革命，將使公職人員的工作作風(fēng)和政府的工作效率產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

　　加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，遏制濫用職權(quán)。當(dāng)前中國基層政府公信力下降、干群關(guān)系緊張、群體性事件頻發(fā)，很大程度上是由部分公職人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私引起的。提高社會(huì)對(duì)基層公職人員的監(jiān)督效力，遏制貪污腐敗、假公濟(jì)私、不當(dāng)職務(wù)消費(fèi)、徇私枉法、非法行政、粗暴執(zhí)法等濫用職權(quán)行為，既是法治中國建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)和行政體制改革應(yīng)該解決的重點(diǎn)問題。事實(shí)上，中國并不缺乏監(jiān)督的法律依據(jù)、機(jī)構(gòu)、機(jī)制和力量主體，但是法律法規(guī)和規(guī)章制度抽象化、不具體，從而使所有的制度機(jī)制形同虛設(shè)，使所有的監(jiān)督主體無處著力。“八項(xiàng)規(guī)定”之所以能收到這么好的效果，除了是因?yàn)橹醒腩I(lǐng)導(dǎo)率先垂范、狠抓落實(shí)和網(wǎng)絡(luò)輿論壓力空前外，還因?yàn)?ldquo;八項(xiàng)規(guī)定”非常具體，不存在模棱兩可的解釋空間，廣大民眾可以直接對(duì)照監(jiān)督。短短幾百字的“八項(xiàng)規(guī)定”就能對(duì)“四風(fēng)”頑疾產(chǎn)生如此大殺傷力，可以想象按照十八屆三中全會(huì)的決定，地方各級(jí)政府和職能部門推出明確具體的權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程之后，將會(huì)產(chǎn)生多么強(qiáng)大的浩然正氣，屆時(shí)各種瀆職濫權(quán)行為將被送到歷史的垃圾堆里。

　　當(dāng)然提出建立權(quán)力清單制度還只是開始，真正把這一重要部署落到實(shí)處，還有很長的路要走，因?yàn)檫@是一項(xiàng)龐大的政府職能轉(zhuǎn)變和工作流程再塑工程，而且還需要完善配套的法律制度和平臺(tái)機(jī)制，不可能一蹴而就。