楊光斌

      十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），是以經(jīng)濟(jì)改革為主的 “改革60條”， 但在我看來它也是一份政治改革的大清單。

      這就關(guān)系到如何認(rèn)識“政治”。政治不但是我們習(xí)慣上所理解的政體、政黨制度、政府體制這樣的硬制度，其實凡涉及人們重大利益重組的改革，無論是經(jīng)濟(jì)改革、社會改革還是科技體制改革，事實上都是政治改革。不是嗎，過去35年的經(jīng)濟(jì)改革帶來社會結(jié)構(gòu)的多元化和社會自主性就是政治變革，開放互聯(lián)網(wǎng)這樣的科技改革所帶來的政治生態(tài)的結(jié)構(gòu)性變革更是有目共睹。也正是在這個意義上，我認(rèn)為“改革60條”其實也是一份政治改革大清單。

      “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”究竟何指

      “改革60條”的總體目標(biāo)是推進(jìn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，那么到底如何理解這個總目標(biāo)？從政治統(tǒng)治、政治管理向國家治理的轉(zhuǎn)變，無疑是觀念上的革命，即從權(quán)力的單向度強(qiáng)制性行使轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會的良性互動。這是“國家治理”本身的含義。如何理解這個總目標(biāo)？從目前學(xué)術(shù)界討論和媒體報道看，有狹義和廣義的兩種完全不同的理解。狹義的理解主要來自法學(xué)界，認(rèn)為總目標(biāo)就是以法治化為核心的“法治中國”。法治化無疑是國家治理體系現(xiàn)代化必須具備的，但這樣狹義地理解總目標(biāo)顯然不是“全面深化改革”本身所要追求的目標(biāo)。廣義的理解就是政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、軍事體制等所有方面的現(xiàn)代化。這樣說當(dāng)然很全面也不會有什么問題，但是也正是因為“全面的正確”，反而淹沒了“改革60條”的良苦用心，也不能告訴我們改革所要達(dá)成的目標(biāo)到底是什么，因為我們已經(jīng)太熟悉“現(xiàn)代化”一詞，而且制度上和體制上的“現(xiàn)代化”的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么？都是很難斷定的事。換句話說，要在7年內(nèi)即到2020年實現(xiàn)與“傳統(tǒng)”相對應(yīng)的“現(xiàn)代化”，是不可能的，沒有任何制度和體制能在如此短的時間內(nèi)實現(xiàn)這樣的結(jié)構(gòu)性質(zhì)變。因此，要準(zhǔn)確地把握“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，我們必須找到最能讓老百姓能理解、一目了然的概念或標(biāo)準(zhǔn)。

      這就需要我們跳出字面本身，回到本次改革的形成歷程以及“改革60條”——而不僅僅是政治學(xué)字面意義上的“國家治理”和“現(xiàn)代化”概念。十八屆三中全會之前的政治局會議已經(jīng)很明確地指出，改革主題將有三項：地方政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)和廉政建設(shè)。果然，“改革60條”基本上圍繞這三項主題展開：地方政府職能轉(zhuǎn)變和上海自貿(mào)區(qū)在《決定》中體現(xiàn)為壓縮政府權(quán)力邊界并約束政府，廉政建設(shè)體現(xiàn)為控制政府權(quán)力，而且壓縮政府權(quán)力邊界和控制政府權(quán)力是以建設(shè)有能力的國家為前提的。這樣，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個總體目標(biāo)就很清楚了：建設(shè)一個“有能力的有限政府”。

      有限的政府和有能力的政府

      什么是有限政府？政治學(xué)理論上講的有限政府就是兩種要素：權(quán)力有邊界和權(quán)力受制約。西方國家都以此為標(biāo)準(zhǔn)，比如發(fā)達(dá)國家美國是這樣，發(fā)展中國家印度和墨西哥也是這樣。這樣類型的政府的問題是，別說印度、墨西哥這樣的發(fā)展中國家，就是美國也面臨國家治理難題，因為彼此制約的權(quán)力最后變成了福山所說的“否決型政體”，這樣的體制不僅導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府關(guān)門，還使得槍支難以得到控制，全民醫(yī)保方案屢屢流產(chǎn)。對此，美國人已經(jīng)開始反思、甚至懷疑自己的政治制度問題了，不再是信心滿滿地認(rèn)為“歷史終結(jié)”了。美國尚且如此，對很多發(fā)展中國家來說，如果國家無能力而僅有西方的有限政府標(biāo)準(zhǔn)，簡直就是災(zāi)難。在印度，聯(lián)邦政府經(jīng)過幾十年的努力，貧困人口依然在4億以上，比非洲人口總和還要多；印度德里、孟買和墨西哥的墨西哥城的貧民窟蔚為壯觀，舉世聞名，但每年的改造速度只是幾百間，如此下去需要一千年。關(guān)鍵原因在于，權(quán)力有邊界而又受到約束的有限政府沒有行動能力。

      我認(rèn)為，中國“改革60條”的總體目標(biāo)不但是要建設(shè)一個權(quán)力有邊界和權(quán)力受約束的政府，而且是一個有國家能力的政府，即“有能力的有限政府”。“有能力的有限政府”是一個看得見的可以衡量的目標(biāo)。

       建設(shè)一個“有能力的有限政府”

      首先，所謂“國家能力”就是權(quán)力中樞超越社會利益集團(tuán)和部門政治的約束而將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實的能力。國家能力的實現(xiàn)首先要有一個強(qiáng)有力的決策機(jī)關(guān)，其次是政府在市場經(jīng)濟(jì)中的合理作用。相比較過去十年只有改革愿望而無改革頂層設(shè)計機(jī)關(guān)而導(dǎo)致的種種改革的流產(chǎn)，比如紅十字會社會化改革、新舊非公36條，“改革60條”中決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這是一個比上個世紀(jì)80年代的國家體制改革委員會更沒有部門利益色彩的超級改革機(jī)構(gòu)。另外，非常重要的一點是，在強(qiáng)調(diào)市場的決定性作用的同時，沒有忘記政府這只看得見的手，因為市場失靈屢見不鮮。有了專司改革的超級機(jī)構(gòu)和對政府作用的定位，國家改革意愿、頂層設(shè)計變?yōu)楝F(xiàn)實的能力，非常值得期待。

       其次，權(quán)力有邊界。與前幾次以機(jī)構(gòu)調(diào)整為主的改革相比，本輪改革的最大亮點是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，由此將形成權(quán)力有邊界、權(quán)力受約束的有限政府。中國過去改革的偉大成就不容置疑，但改革的一個非預(yù)期結(jié)果便是：因沒有相應(yīng)的政府職能改革而使得政府占有資源越來越多、以及由此而形成的社會結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化。“改革60條”中的經(jīng)濟(jì)改革圍繞市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用，比如上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單制度、統(tǒng)一市場監(jiān)管、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、打破行政主導(dǎo)和部門分割而建設(shè)市場主導(dǎo)的科研經(jīng)費分配體制、投資體制中減少政府審批，放寬投資準(zhǔn)入，社會組織成立由審批制改為登記制，等等，所有這些都是事實上壓縮了政府權(quán)力邊界、尤其是清理并減少地方政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)?？梢韵胍姡瑝嚎s政府權(quán)力邊界就等于激發(fā)了市場主體的活力。

      再次，權(quán)力受約束。過去十年地方一把手成為腐敗重災(zāi)區(qū)，這是因為他既管人事資源又管經(jīng)濟(jì)資源，權(quán)力空前增大而又不受約束，為此“改革60條”一方面決定加強(qiáng)地方人大的財政監(jiān)督權(quán)和人事決定權(quán)，同時改革司法體制和紀(jì)檢體制，實行省以下法院的垂直管理，上級紀(jì)檢部門提名下級紀(jì)檢負(fù)責(zé)人，這些無疑是從縱橫兩方面加大對地方一把手的約束。過去若干年內(nèi)很多事業(yè)單位問題重重，比如大學(xué)自主招生中的腐敗，教育行政化難辭其咎；再則把大學(xué)區(qū)分為副部級的“985學(xué)校”和正局級的“211學(xué)校”，本身就是人為制造不平等的傷害千千萬萬大學(xué)生利益的教育行政化的產(chǎn)物，為此“改革60條”決定事業(yè)單位去行政化。再比如，建立公開透明的預(yù)算制度意味著，每一分錢到哪里、怎么花，都有了明確的規(guī)定，而不再是一筆糊涂賬，因而不再需要各省駐京辦“跑部錢進(jìn)”，結(jié)果既約束了財政主管部門的權(quán)力又保護(hù)了掌握財政分配權(quán)的干部。

       這樣，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一改革總目標(biāo)，事實上是可以量化的、看得見摸得著的一個又一個具體制度安排的總和——“有能力的有限政府”。

       黨政關(guān)系的新走向

      而2014年，是中國黨政關(guān)系的新起點，其標(biāo)志是相繼成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央國家安全委員會。

      黨的十八屆三中全會決定成立一個超級改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是總書記，副組長是總理和另外兩位政治局常委。如《決定》所言，小組的任務(wù)是設(shè)計、協(xié)調(diào)、推動和監(jiān)督改革的實行。

      全社會對于這樣的超級機(jī)構(gòu)都給予高度評價，這是改革決心的彰顯。因為是全面改革，涉及政治體制乃至軍事體制，確實需要這樣一個設(shè)立在黨中央的超級機(jī)構(gòu)。同時，一個值得記錄下來的事實是，這也意味著黨政關(guān)系有了新變化，是一種權(quán)力轉(zhuǎn)移，即過去由國務(wù)院去執(zhí)行的事直接由黨中央去決策去執(zhí)行。我認(rèn)為，目前不宜對這種新變化做出價值上的評判，因為在黨和國家同構(gòu)化的體制中，權(quán)力是在黨還是在政府，有時并不是十分清晰。對此，我們只能在時間進(jìn)程中看效果。如果這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移最終有利于分權(quán)和自治，比如取消事業(yè)單位的行政化，能夠推動社會組織更加自主，能夠推動協(xié)商民主體制的形成，能夠讓市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用而更好地壓縮政府的權(quán)力邊界，能夠管住地方政府，那么這種權(quán)力轉(zhuǎn)移最終是積極的，因此倒也不必依據(jù)過去的黨政分開改革思維而看待這次的權(quán)力轉(zhuǎn)移。過去的分權(quán)化改革是行政性而非市場化的，結(jié)果使得部門和地方政府占有了更多的資源，獲得了更多的權(quán)力。面對這種格局，只有更有權(quán)威的部門才能破解特殊利益集團(tuán)。從這個角度看，更大的集權(quán)恰恰是為了合理的分權(quán)和制約權(quán)力。對此，我們樂觀其成。

      如果說中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是一種黨政關(guān)系上的權(quán)力轉(zhuǎn)移，更大的權(quán)力轉(zhuǎn)移還體現(xiàn)在剛剛成立的中央國家安全委員會上。它首先是黨的機(jī)構(gòu)，而不是流行的一般意義的國家安全委員會，直接對政治局負(fù)責(zé)，主席是總書記，副主席分別是國務(wù)院總理和人大常委會委員長，由此可以被視為黨、政、人大的“三大班子”的“三合一”機(jī)構(gòu)。由此觀之，它的權(quán)力和地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于只對總統(tǒng)負(fù)責(zé)的美國國家安全委員會。“三大班子”一體化的機(jī)構(gòu)，在新中國歷史上確屬罕見。至少在形式上，它是對處理黨、政府和人大三者關(guān)系的新嘗試。

      那么，中央國家安全委員會統(tǒng)一了哪些原來屬于政府部門的職能呢？我們知道，在過去，軍事安全和對外政策也事實上歸屬于中共中央，其主管機(jī)構(gòu)分別是中央軍事委員會和中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組，臺灣問題有中央對臺事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，意識形態(tài)安全（即政治安全）有專門的中央外宣辦管。也就是說，軍事安全、涉外事務(wù)和政治安全這幾塊，政府本來就不是主管部門，只不過由原來的各種中央領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一到國家安全委員會那里。

      有所變化的是，原來屬于國務(wù)院的很多權(quán)力，比如國家能源安全問題，國家發(fā)展規(guī)劃問題，過去雖然有中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，但這個機(jī)構(gòu)畢竟只管經(jīng)濟(jì)上的大政方針，具體的國家能源、發(fā)展規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)等怎么個運行法，都是國務(wù)院去執(zhí)行，現(xiàn)在，按中央國家安全委員會組成人員的情況看，這些職能和運行狀況，這個超級機(jī)構(gòu)都有權(quán)去管。

      中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、尤其是中央國家安全委員會的設(shè)置意味著，在黨管國家的體制中，不但黨政分開是不可能的，更要在黨政同構(gòu)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化黨政合一，黨政合一的超級機(jī)構(gòu)不但要進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)即做決定，還要具體執(zhí)行。具體運行中的黨政關(guān)系到底是什么樣式？我們還不得而知，但至少從目前的形式上看，是一種加強(qiáng)版的黨政合一關(guān)系，是一種比1958年毛澤東講的黨政關(guān)系更加強(qiáng)化的新型黨政關(guān)系，或者說新中國歷史上前所未有的加強(qiáng)版的黨政合一機(jī)構(gòu)，在某種意義上也是“議行合一”原則的再現(xiàn)。

      這兩大機(jī)構(gòu)的設(shè)立無疑是一種制度創(chuàng)新，作為中國政治研究者，我們當(dāng)然期盼這樣的制度創(chuàng)新能做到：第一，集權(quán)化的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組最終能破解特殊利益集團(tuán)并分解被行政部門和地方政府過分壟斷的資源，最終有利于公正社會的形成；第二，“三合一”的中央國家安全委員會最終能讓黨政關(guān)系更順暢、更合理、更制度化，把原來歸口管理體制下的眾多領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)力統(tǒng)一到這個超級機(jī)構(gòu)，新制度的績效到底如何，只能讓時間告訴未來。

（作者系中國人民大學(xué)政治學(xué)教授）