任  進

      黨的十八屆三中全會決定推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度。所謂權力清單，是指對政府及政府部門行使的職能、權限，以清單方式進行列舉；行政機關履行職能、行使權力，應當按照依法律、法規(guī)確立的清單進行，不屬于清單列舉范圍內的職能和權限，行政機關不得為之。推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，具有重要意義。

      權力清單制度遵循地方政府及工作部門行使權力應遵循的基本原則，體現(xiàn)了全面推進依法行政、建設法治政府的基本要求?！兜胤浇M織法》要求地方各級政府必須依法行使行政職權；2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》提出，各級行政機關要自覺在憲法和法律范圍內活動，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責。

      在我國，地方各級政府及其工作部門履行的職能和行使的權力，大致包括抽象和具體兩個方面，前者如制定地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，后者如作出行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政征收、行政給付、行政裁決等行政行為。

      實際上，按照2005年7月9日國務院辦公廳《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》的要求，各級地方政府及其部門依法界定執(zhí)法職責，包括梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權和確定執(zhí)法責任，有的地方政府開始了推行權力清單制度的嘗試。2005年河北省邯鄲市探索性地在國內公布了市長權力清單，這是我國最早的地方政府權力清單之一。2013年初北京市西城區(qū)政府制定權力清單，使人們見證了地方政府以法治思維和法治方式推進政府職能轉變的努力。

      但在中國的傳統(tǒng)理念中，政府是一個強勢機關，整個社會都在它的管控之下。在實行計劃經(jīng)濟體制的相當長時期甚至改革開放以后某些時期，實行對相對人“法無授權不可為”、對行政機關“法無禁止皆可為”的現(xiàn)象，相當普遍。政府劃定市場主體可以投資和經(jīng)營的范疇，不少地方政府主動出擊，招商引資，制定各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策或投資項目指導目錄，有些地方政府為了上項目、拉投資，甚至違反國家稅收和土地法律法規(guī)。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，管制型政府的理念和體制受到挑戰(zhàn)，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府和建設法治政府，成為行政體制改革追求的目標。在全面深化改革的大背景下，在推行權力清單制度同時，負面清單管理方式也應運而生了。

      所謂負面清單，是指一種國際上廣泛采用的投資準入管理制度。政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，清單以外則充分開放，企業(yè)只要按法定程序注冊登記即可開展投資經(jīng)營活動。

      從國際上看，負面清單管理方式最早出現(xiàn)在對外投資領域。十八屆三中全會決定在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)基礎上，探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，并進一步提出，實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。

      十八屆三中全會將負面清單管理推廣到我國國內市場，平等地適用于公有制與非公有制經(jīng)濟、內資與外資企業(yè)，為建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，指明了努力的方向。從更廣泛的意義上認識，在法治國家和法治社會，對相對人特別是市場主體來說，如何投資、怎樣進行生產(chǎn)經(jīng)營、從事什么樣的活動，是相對人的基本權利。為了維護公共利益和社會秩序，法律可以作必要的禁止或限制，但在禁止或限制以外，相對人有權依法依規(guī)自主進行投資、生產(chǎn)經(jīng)營和從事其他活動。

      按照負面清單和權力清單制度，凡法律沒有禁止的，相對人皆可為之；凡法律沒有授權的，政府及其部門不得為之。這是為更好發(fā)揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的管理方式創(chuàng)新，對政府依法處理好其與市場的關系提出的新要求。