孟大川

      黨的十八屆三中全會強調(diào)：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。作為黨的建設(shè)的一項系統(tǒng)工程，提高黨員干部依法執(zhí)政的能力，深化理論認(rèn)識和加強制度建設(shè)，是依法執(zhí)政的基礎(chǔ)與前提；構(gòu)建黨務(wù)運行機制，依法處理黨與人大、政府、司法及參政黨的黨務(wù)關(guān)系，是依法執(zhí)政的內(nèi)核與要求；構(gòu)建黨的民主決策機制，促進(jìn)重大決策的民主化、科學(xué)化與法治化，是依法執(zhí)政的核心與關(guān)鍵；強化民主監(jiān)督機制，營造社會主義民主政治的執(zhí)政氛圍，是依法執(zhí)政的保障與歸宿。深入研究中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的實現(xiàn)路徑，對于保障黨內(nèi)民主與推進(jìn)人民民主，構(gòu)建科學(xué)的黨建制度體系，遏制黨內(nèi)腐敗，改善與加強黨的領(lǐng)導(dǎo)都有十分重要的意義。

      一、加強依法執(zhí)政的理論與制度建設(shè)

      黨的依法執(zhí)政是黨的建設(shè)新的偉大工程的重大課題，需要實現(xiàn)理論與制度創(chuàng)新，需要實現(xiàn)法治思維與法治方式的統(tǒng)一。

      （一）應(yīng)當(dāng)明確依法執(zhí)政的理論內(nèi)涵。胡錦濤同志指出：“依法執(zhí)政，就是堅持依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。這一論述明確了依法執(zhí)政的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、基本任務(wù)與基本途徑。習(xí)近平同志進(jìn)一步強調(diào)：“依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”總書記的這一妙語揭示了依法執(zhí)政的本質(zhì)內(nèi)涵，即執(zhí)政黨依據(jù)國家憲法法律獲取和執(zhí)掌國家政權(quán)，并鞏固和維護(hù)其執(zhí)政地位的執(zhí)政方式與領(lǐng)導(dǎo)方式。

      （二）應(yīng)當(dāng)明確依法執(zhí)政的制度依據(jù)。依法執(zhí)政的制度依據(jù)有：一是憲法、法律等，這是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的國家法治依據(jù)；二是不與憲法、法律等相抵觸的黨的章程、黨內(nèi)法規(guī)以及黨的方針、路線、政策，這是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的黨內(nèi)法治依據(jù)。明確制度依據(jù)需要努力健全一整套黨的依法決策、執(zhí)行和監(jiān)督的法律制度，依法規(guī)范執(zhí)政權(quán)的行使范圍、方式以及與國家政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系，以保障我們黨執(zhí)政依據(jù)的規(guī)范性、穩(wěn)定性與長期性。

      （三）應(yīng)當(dāng)明確依法執(zhí)政的實施主體。從理論上看，“依法執(zhí)政的主體只能是作為整體的中國共產(chǎn)黨以及黨的中央委員會和地方各級委員會”。但是，從具體實踐上看，依法執(zhí)政需要依靠每一個執(zhí)政黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是第一把手具備依法執(zhí)政理念與踐行自覺守法行為，執(zhí)政主體才不至于處于泛化與虛置狀態(tài)。因此，應(yīng)當(dāng)加強在全黨進(jìn)行長期的法治教育，使每個黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自覺增強法律至上觀念、民主法治觀念、控權(quán)保民觀念，有力推動依法執(zhí)政。

      （四）應(yīng)當(dāng)明確依法執(zhí)政的監(jiān)督主體。依法執(zhí)政監(jiān)督主體是全體公民，其監(jiān)督依據(jù)應(yīng)當(dāng)在黨依法執(zhí)政的制度依據(jù)之內(nèi)。只有努力培育全體黨員依法執(zhí)政的民主法治素養(yǎng)、民主法治作風(fēng)與黨內(nèi)民主法治氛圍，健全完善全社會的民主管理、民主選舉與民主監(jiān)督的法律制度，用憲法、法律以及黨內(nèi)法規(guī)，去評價、監(jiān)督黨的執(zhí)政權(quán)，才能把執(zhí)政的“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。

      二、構(gòu)建依法執(zhí)政的黨務(wù)運行機制

      中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，決定了黨的基本任務(wù)與黨務(wù)關(guān)系是實現(xiàn)對國家立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和人民團體以及軍隊等的有效領(lǐng)導(dǎo)。黨的依法執(zhí)政直接決定著權(quán)力機關(guān)依法行權(quán)、行政機關(guān)依法行政、司法機關(guān)公正司法以及參政黨依法參政。因此，應(yīng)當(dāng)通過依法規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)與國家政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系，構(gòu)建依法執(zhí)政的黨務(wù)運行機制。

      （一）實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與人大依法行權(quán)的統(tǒng)一。一是應(yīng)當(dāng)在憲法或相關(guān)法律中明確規(guī)定，執(zhí)政黨是制憲、修憲和重大法律議案的提案主體，以保障黨領(lǐng)導(dǎo)立法的法定職權(quán)，保障黨的方針、路線、政策通過法定途徑上升為國家意志。二是明確規(guī)定國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的推薦、提名權(quán)屬中國共產(chǎn)黨的同級黨委或上級黨委，并由人大選舉或決定產(chǎn)生，使黨的組織領(lǐng)導(dǎo)有法可依。三是應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范人大黨組領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大決定權(quán)的行使范圍、行使方式與行使程序，既發(fā)揮人大黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用，又支持人大依法獨立行使其權(quán)力。四是細(xì)化人大對黨委的監(jiān)督權(quán)，切實保障人民代表及其人大常委會提出議案、建議、批評和意見的權(quán)利、提出人事罷免案的權(quán)利、提出質(zhì)詢案和進(jìn)行詢問的權(quán)利以及在人大召開的各種會議上的發(fā)言和表決不受追究的權(quán)利。

      （二）實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與政府依法行政的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)完善規(guī)制黨政不分的法律制度。在政績考核、責(zé)任追究方面，不宜將黨委書記作為地方所有事務(wù)的第一責(zé)任人。明確黨委書記是實施黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任人，而政府主要負(fù)責(zé)人則應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟、社會、文化等方面的第一責(zé)任人。這樣既有利于黨要管黨，黨政分開；又可避免黨委插手干預(yù)政府工作的急功近利、形式主義等問題；還可通過黨委對同級政府的有效領(lǐng)導(dǎo)與強力監(jiān)督，促進(jìn)地方經(jīng)濟與社會、環(huán)境等科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展。黨委應(yīng)當(dāng)加強對政府依法行政的監(jiān)督權(quán)，完善政府依法行政工作的考核、監(jiān)督和干部任免機制。

      （三）實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與司法機關(guān)公正司法的統(tǒng)一。改革黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。可以通過提出立法建議由人大制定和修改法律，并宏觀地指導(dǎo)司法工作，為司法運行提供政策性保障。黨組對法院檢察院工作的指導(dǎo)，主要體現(xiàn)在宏觀的政治層面，不涉及具體個案的討論。改革司法機關(guān)人事制度、財政制度等?？梢詫⑺痉C關(guān)人、財、物的決定權(quán)和供應(yīng)權(quán)，改由中央統(tǒng)一管理的“垂直管理”模式，減少地方對司法機關(guān)工作的不當(dāng)干預(yù)，保障司法機關(guān)獨立健康運行。

      （四）實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與參政黨依法參政的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則下，由立法機關(guān)以憲法為依據(jù)，制定一系列相關(guān)的政黨法律，可以將中共中央《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》等黨內(nèi)法規(guī)以及《政治協(xié)商會議章程》等成熟制度的軟法以全國人大制定的基本法律的形式出現(xiàn)，上升為具有普遍約束力的國家意志，有利于加強而不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而有利于社會主義政治文明建設(shè)。這樣，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度才能保持制度化和穩(wěn)定性。

      三、完善黨內(nèi)依法執(zhí)政的民主決策機制

      黨內(nèi)民主決策機制是使黨的重大決策能廣泛汲取廣大黨員意見、反映事物發(fā)展規(guī)律的制度規(guī)定和程序

      安排，是保障黨的重大決策的科學(xué)性、合法性的基本前提。在涉及重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用時，都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行民主決策。

      （一）應(yīng)當(dāng)完善廣大黨員積極參與黨內(nèi)決策的調(diào)查機制。在黨的重大決策制定之前，應(yīng)當(dāng)通過會議、座談、公示、設(shè)立意見箱、發(fā)放意見卡等方式深入調(diào)查，廣開言路，廣泛聽取基層各方黨員的意見和呼聲，為重大決策獲取更多更好的選項和思路。必要時可以遴選各方黨員代表舉行決策聽證會，以保障決策的民主性與科學(xué)性。

      （二）應(yīng)當(dāng)完善黨內(nèi)決策的專家論證和征詢意見機制。凡是涉及重大決策的方案，都應(yīng)組織有關(guān)技術(shù)專家、法律專家等進(jìn)行科學(xué)性合法性評估論證，同時明確黨委重大決策應(yīng)當(dāng)提交人大討論和向民主黨派征求意見的具體內(nèi)容、程序與責(zé)任。還應(yīng)當(dāng)咨詢?nèi)舜蟆⒄f(xié)、民主黨派、社會各界群眾對決策方案的評估論證意見，并接受其對決策制定、實施過程的跟蹤評估與監(jiān)督。

      （三）應(yīng)當(dāng)完善集體決策機制。實行重大決策的全委會票決制，健全完善黨委全委會議事規(guī)則，明確劃分黨的黨代會、全委會與常委會的職權(quán)分工、決策范圍、決策程序。通過黨委的決策程序制度，常委會向黨代會、全委會定期匯報工作制度，常委會成員定期向黨代會、全委會述職述廉制度，強化黨代會、全委會在民主決策上的職能與權(quán)威，強化全委會對黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督功能。

      （四）應(yīng)當(dāng)完善黨的代表會議常任制。充分發(fā)揮黨的代表大會作為黨的權(quán)力機構(gòu)的功能作用，保障黨代表在黨代會開會和閉會期間的工作。有效擴大黨內(nèi)民主推薦、差額選舉、競爭選舉、秘密投票和直選范圍。值得說明的是，在黨委的推薦人選中應(yīng)當(dāng)實行差額推薦，將各地基層黨內(nèi)民主選舉的成熟經(jīng)驗如公推直選等經(jīng)驗法制化。

      四、強化依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機制

      強化依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機制，才能保障各級黨委依法執(zhí)政的良性運行。

      （一）應(yīng)當(dāng)強化黨內(nèi)平等的黨員主體意識。全體黨員不論職務(wù)高低、資歷深淺、功勞大小、年齡性別等，都享有對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)、黨內(nèi)決策的參與權(quán)、議論黨務(wù)的表達(dá)權(quán)、選擇干部的選舉權(quán)和對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督權(quán)，這體現(xiàn)了黨民主執(zhí)政的客觀要求，更保障了黨依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機制的群眾基礎(chǔ)。

      （二）應(yīng)當(dāng)建立公開透明的黨務(wù)運行機制。按照依法公開、真實可信的要求，凡需要黨組織班子集體研究決定的重大問題，涉及群眾切身利益的熱點問題，容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗、引發(fā)不公的事項，除按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的內(nèi)容外，都要適時地最大限度地向群眾公開。這是保障黨依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機制的程序要求。

      （三）應(yīng)當(dāng)完善黨規(guī)黨紀(jì)的制定機制。在黨規(guī)黨紀(jì)制定的工作部門的上下級之間，黨規(guī)黨紀(jì)制定的工作部門與國家立法機關(guān)之間，建立溝通協(xié)調(diào)的工作機制和機構(gòu)，協(xié)調(diào)黨規(guī)黨紀(jì)的備案和審查工作，以此奠定各級黨組織依法決策的制度基礎(chǔ)。

      （四）應(yīng)當(dāng)提升紀(jì)檢機關(guān)的執(zhí)紀(jì)權(quán)威。可以實行以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下級紀(jì)委為主的領(lǐng)導(dǎo)模式，實現(xiàn)中央和省區(qū)市巡視制度常態(tài)化，上級紀(jì)委行使下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)人員的人事提名權(quán)和任命權(quán)。通過修訂黨章和制定黨內(nèi)法規(guī)，將紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和巡視制度具體化、程序化、制度化。同時建立健全對紀(jì)委的監(jiān)督體制，使監(jiān)督者也受到有效監(jiān)督。

（五）應(yīng)當(dāng)賦予參政黨對執(zhí)政黨監(jiān)督的法律地位與權(quán)利。建立上級黨委支持與保障各民主黨派對同級執(zhí)政黨的監(jiān)督權(quán)利的具體制度?？梢栽诿裰鼽h派中央、省級組織設(shè)立各參政黨監(jiān)督機構(gòu)，專司黨際監(jiān)督職能。注意發(fā)揮民主黨派監(jiān)督的組織性、體制外的特點，創(chuàng)新政治協(xié)商的法定機制和程序，建立明確的協(xié)商內(nèi)容、時效、主體、程序和方式，以及協(xié)商意見采納與否的反饋和決策實施后的效果跟蹤評估等機制。

（作者系中共四川省成都市委黨校法學(xué)教授）