任   進(jìn)

      要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，中央在減少對(duì)地方微觀事務(wù)干預(yù)的同時(shí)，也要增強(qiáng)宏觀管理，對(duì)地方嚴(yán)格監(jiān)管;地方政府要強(qiáng)化全國(guó)一盤棋的理念，自覺維護(hù)黨中央、國(guó)務(wù)院的權(quán)威。

　　12月上旬，國(guó)務(wù)院決定再取消和下放68項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，并公布了82項(xiàng)取消和下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目目錄。至此，新一屆政府共計(jì)取消和下放行政審批事項(xiàng)221項(xiàng)。

　　審批權(quán)限的收與放，歷來(lái)是央地關(guān)系調(diào)整的風(fēng)向標(biāo)之一。作為單一制國(guó)家，我國(guó)地域遼闊、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，因此央地關(guān)系的調(diào)整一直牽動(dòng)人心。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，涉及央地關(guān)系的內(nèi)容有很多。一項(xiàng)項(xiàng)改革綱舉目張，無(wú)不表明在全面深化改革的大背景下，央地關(guān)系的新一輪調(diào)整即將展開。

　　重在充分調(diào)動(dòng)地方積極性

　　當(dāng)前，我國(guó)中央和地方政府的職能和權(quán)責(zé)總體上適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，但也存在一些問(wèn)題。比如，國(guó)務(wù)院部門在一些領(lǐng)域管得過(guò)多過(guò)細(xì)，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主動(dòng)開展工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，需要充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性，這正是此輪央地政府職能調(diào)整的價(jià)值取向。

　　實(shí)際上，這種調(diào)整在三中全會(huì)之前已經(jīng)開始了，突出表現(xiàn)為新一屆政府在以往行政審批制度改革基礎(chǔ)上，有序下放行政審批事項(xiàng)。至2013年12月，共取消下放行政審批事項(xiàng)221項(xiàng)(不含評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰評(píng)估和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目)，同時(shí)國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，要求嚴(yán)格行政許可設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政許可設(shè)定審查程序，加強(qiáng)對(duì)設(shè)定行政許可的監(jiān)督，防止許可事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增。

　　按照三中全會(huì)要求，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理。因此，在項(xiàng)目投資方面，國(guó)務(wù)院對(duì)已列入國(guó)家有關(guān)規(guī)劃需要審批的項(xiàng)目，除涉及其他地區(qū)、需要全國(guó)統(tǒng)籌安排或需要總量控制的項(xiàng)目以及需要實(shí)行國(guó)家安全審查的外資項(xiàng)目外，在按行政審批制度改革原則減少審批后，一律由地方政府審批。

　　對(duì)國(guó)家采用補(bǔ)助、貼息等方式扶持地方的點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院部門確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體由地方政府安排，相應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府使用扶持資金的監(jiān)督檢查。

　　比如國(guó)務(wù)院取消和下放的行政審批項(xiàng)目就包括，將企業(yè)投資國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位區(qū)域內(nèi)總投資5000萬(wàn)元及以上的旅游開發(fā)和資源保護(hù)項(xiàng)目，世界自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)總投資3000萬(wàn)元及以上項(xiàng)目，交由省級(jí)政府投資主管部門核準(zhǔn)。

　　再如，2013年新修訂出臺(tái)的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，將仍需由政府核準(zhǔn)，但可通過(guò)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等引導(dǎo)和調(diào)控的項(xiàng)目下放給地方，增強(qiáng)就近監(jiān)管能力;對(duì)已下放核準(zhǔn)權(quán)的項(xiàng)目，相應(yīng)調(diào)整相關(guān)前置審批權(quán)限，以提高效率;明確職責(zé)分工，國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和涉及綜合平衡、重大布局的項(xiàng)目，行業(yè)管理部門核準(zhǔn)需由中央層面管理的其他項(xiàng)目，做到權(quán)責(zé)一致。按上述原則，修訂下放了分布式燃?xì)獍l(fā)電等一批核準(zhǔn)項(xiàng)目。

　　在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面，按照三中全會(huì)要求，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。此前，國(guó)務(wù)院取消和下放的行政審批項(xiàng)目中，包括下放電力業(yè)務(wù)許可、港澳臺(tái)在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資醫(yī)院審批等。12月，國(guó)務(wù)院又下放行政審批項(xiàng)目29項(xiàng)。

　　三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。因此，中央政府在向地方政府放權(quán)的同時(shí)，必須下放相應(yīng)的財(cái)權(quán)，并改革相關(guān)制度，使各級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)相匹配。

　　在實(shí)踐中，鑒于有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在項(xiàng)目過(guò)多、交叉重復(fù)、資金分散、多頭下達(dá)，造成管理繁瑣、監(jiān)督困難等問(wèn)題，必須大幅度減少、合并中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，將適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作下放地方政府，相應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督。

　　科學(xué)配置央地職能

　　政府職能轉(zhuǎn)變是一體兩面的，央地政府間的職能更需要科學(xué)配置。各級(jí)政府及其部門既要積極主動(dòng)地放權(quán)，又要認(rèn)真負(fù)責(zé)地管好自己該管的事，使簡(jiǎn)政放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管互相促進(jìn)。

　　充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，在要求中央減少對(duì)地方微觀事務(wù)干預(yù)的同時(shí)，也要求增強(qiáng)宏觀管理，對(duì)地方嚴(yán)格監(jiān)管。按照三中全會(huì)要求，政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。其中，不再使用長(zhǎng)期以來(lái)由政府進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”的提法，而是要求加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，而宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持總量平衡、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定預(yù)期。這集中體現(xiàn)了中央政府在“職能下放”的同時(shí)，進(jìn)行“職能加強(qiáng)”的重點(diǎn)。

　　與此同時(shí)，三中全會(huì)也明確要求“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”。2013年8月底召開的中央政治局會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》，要求地方政府推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批事項(xiàng)，并做好國(guó)務(wù)院取消和下放行政審批事項(xiàng)的承接工作，改善政府管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，堅(jiān)持依法行政，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。市場(chǎng)監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé);省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)下級(jí)政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)。這實(shí)際上已經(jīng)明確了地方政府在職能下放背景下的履職重點(diǎn)。

　　調(diào)動(dòng)央地兩個(gè)積極性，還要求地方政府強(qiáng)化全國(guó)一盤棋的理念，自覺維護(hù)黨中央、國(guó)務(wù)院的權(quán)威，做到令行禁止。2013年3月10日，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)馬凱在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》時(shí)指出：改革后，地方政府要增強(qiáng)大局意識(shí)，更好地肩負(fù)起嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和宏觀政策的責(zé)任，國(guó)務(wù)院部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保有令必行、有禁必止。依照有關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的緊急情況時(shí)，國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的主管部門可以采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施。本文來(lái)源：瞭望觀察網(wǎng)

　　財(cái)稅體制是調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)節(jié)點(diǎn)。根據(jù)三中全會(huì)要求，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，同時(shí)保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。

　　國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán);部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系;區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。這是改革開放以來(lái)黨的文件中首次對(duì)中央和地方事權(quán)的概括式列舉，具有重大意義。

　　三中全會(huì)要求，在明確事權(quán)基礎(chǔ)上，中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。

　　三中全會(huì)還要求建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。為此，今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，并明確省區(qū)市政府對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)。

　　同時(shí)，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對(duì)保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　推進(jìn)增值稅改革;調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率;加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革;加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理;完善國(guó)稅、地稅征管體制。這些均旨在通過(guò)完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度以更加科學(xué)地配置央地職能。

　　以法治方式調(diào)整央地關(guān)系

　　職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。職能調(diào)整的特點(diǎn)是“變”，變革原有的中央與地方關(guān)系格局;而法治政府的特點(diǎn)是“定”，實(shí)行中央與地方關(guān)系法治化，是法治政府建設(shè)的目標(biāo)之一。因此一方面，職能調(diào)整要更多依靠法治推動(dòng);另一方面，法律法規(guī)也要根據(jù)改進(jìn)中央與地方關(guān)系的要求不斷完善。

　　取消和下放行政審批等事項(xiàng)，有的涉及法律法規(guī)的修改，要按照及時(shí)跟進(jìn)、審慎穩(wěn)妥的原則，按程序修訂有關(guān)法律法規(guī)，以鞏固改革成果，并為繼續(xù)深化職能下放創(chuàng)造條件。比如經(jīng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定。這一改革有利于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變，探索負(fù)面清單管理，創(chuàng)新對(duì)外開放模式，也遵循了許可法定原則。

　　以法治方式推進(jìn)職能調(diào)整，要求堅(jiān)持法定原則。早在2013年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議作出關(guān)于修改《稅收征收管理法》等12部法律的決定，如修改《文物保護(hù)法》，將“拍賣企業(yè)拍賣的文物，在拍賣前應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)政府文物行政部門審核，并報(bào)國(guó)務(wù)院文物行政部門備案;省級(jí)政府文物行政部門不能確定是否可以拍賣的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院文物行政部門審核”，修改為“在拍賣前應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)政府文物行政部門審核，并報(bào)國(guó)務(wù)院文物行政部門備案”。

　　12月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了公司法等7部法律的修正案草案，決定經(jīng)進(jìn)一步修改后，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。會(huì)議還審議通過(guò)了對(duì)進(jìn)出口關(guān)稅條例等16部行政法規(guī)作出修改的決定草案。這樣，既推進(jìn)了改革創(chuàng)新、職能調(diào)整，又尋求得到法律授權(quán)，政府沒(méi)有超前推進(jìn)，而是守住了法律的底線。

　　（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部）