江必新

       十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這里說的國家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。

　　國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。解決中國各種問題，實現(xiàn)各項既定目標(biāo)，關(guān)鍵要靠國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求我們及時更新治理理念、深入改革治理體制、豐富完善治理體系、努力提高治理能力。

　　更新國家治理的基本理念

　　全會公報多次提到了國家治理、政府治理、社會治理的概念。從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動的，是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化再到最終的主體性變化的國家實驗；是一個改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試。

　　管理與治理雖非截然對立，但至少有如下顯著區(qū)別：一是主體不同。管理的主體只是政府，而治理的主體還包括社會組織乃至個人。十八大以來，中央多次強調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上已經(jīng)體現(xiàn)了多元共治的理念。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。二是權(quán)源不同。政府的管理權(quán)來自于權(quán)力機關(guān)的授權(quán)。盡管權(quán)力機關(guān)授權(quán)從根本上說是人民授權(quán)，但人民授權(quán)畢竟是間接的。而治理權(quán)當(dāng)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。三是運作不同。管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。

　　從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性變化，意味著我們不僅于思想觀念上不再走人治的老路，而且于政治生態(tài)上鏟除了人治隱形存在的可能，最終使那種僅停留在口頭上的法治無所依憑。國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治，國家治理、政府治理、社會治理的現(xiàn)代化有賴于各個領(lǐng)域的法治化。要以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟性等優(yōu)勢來凝聚轉(zhuǎn)型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現(xiàn)自身利益最大化。要努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。要廣泛開展依法治理活動，提高社會管理法治化水平。要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。要建立決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，健全改進作風(fēng)常態(tài)化制度。要深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益。要維護憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度。

　　豐富國家治理的價值目標(biāo)

　　秩序穩(wěn)定作為治理的價值目標(biāo)，是毋庸置疑的，但它只是初級價值，更非唯一價值。第一，治理應(yīng)有利于激發(fā)社會活力。實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展，是馬克思主義追求的根本價值目標(biāo)。在當(dāng)前利益多元化、文化多樣化的條件下，國家治理既要確保公共利益和主流道德價值不受侵害，也要根據(jù)實際情況尊重差異、包容多樣、考慮個別，特別是要保障憲法確認(rèn)的個人自由，承認(rèn)合法合理的個性化追求，讓公民和社會組織充滿生機活力，使社會保持動態(tài)平衡穩(wěn)定狀態(tài)。第二，治理應(yīng)有助于擴大人民民主。全會突出強調(diào)了堅持人民主體地位和發(fā)展社會主義民主政治。人民民主是社會主義的生命，國家治理要以保證人民當(dāng)家做主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性。要推動人民代表大會制度與時俱進，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主。要廣泛發(fā)動各類社會組織和公民參與政府的治理工作或者進行自治。工會、共青團、婦聯(lián)、工商聯(lián)、學(xué)聯(lián)、青聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、記協(xié)、殘聯(lián)、貿(mào)促會等人民團體應(yīng)在引導(dǎo)相應(yīng)群體的行為、維護其權(quán)益、化解矛盾方面發(fā)揮更大作用；居委會、村委會應(yīng)在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中承擔(dān)更多責(zé)任；應(yīng)培育壯大社會中介機構(gòu)，強化其在維護社會信用體系、降低交易成本中的地位和作用。第三，治理應(yīng)有助于實現(xiàn)社會正義。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。國家治理的重要任務(wù)之一就是努力營造公平的社會環(huán)境，促進形成正義的社會制度。

　　在此問題上，政府的角色和責(zé)任至關(guān)重要。政府行為必須反對“四風(fēng)”、整肅腐敗、提升公信，以公平正義的治理行為創(chuàng)造公平正義的社會局面。第四，治理應(yīng)有益于增進人民福祉。全會強調(diào)，要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。民生艱難是社會不穩(wěn)的關(guān)鍵因素之一，所以謀民生之利，解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，是深層次的國家治理，有事半功倍之效。政府負(fù)有改善民生的首要責(zé)任，特別是要把?；镜呢?zé)任履行到位，但同時也要擴大向社會力量購買公共服務(wù)，通過政府職能轉(zhuǎn)變、拓展治理主體來提高民生事業(yè)的質(zhì)量和效率。承擔(dān)教育、醫(yī)療、社保等民生職能的公共事業(yè)單位，應(yīng)把公益放在首位，堅守自身的社會責(zé)任，切實拿出為民便民惠民的政策措施。

　　把握國家治理的戰(zhàn)略要點

　　我國轉(zhuǎn)型時期國家治理的主要內(nèi)容，一是維護社會和市場秩序；二是防范、處理天災(zāi)人禍等社會風(fēng)險；三是調(diào)和、處置社會糾紛和沖突；四是服務(wù)和管理流動務(wù)工人員、農(nóng)村留守老婦幼等特殊人群；五是引導(dǎo)和監(jiān)管基于互聯(lián)網(wǎng)的“虛擬社區(qū)”以及類似場域。這些工作紛繁復(fù)雜、千頭萬緒，如果就事論事、頭痛醫(yī)頭，只會是事倍功半，所以必須分析實現(xiàn)有效治理的戰(zhàn)略路徑，找到國家治理的制高點、切入點、突破點、著力點。第一，治理的制高點是倫理塑造。治理工作直接作用于人的行為，但行為是思想影響的，所以，引導(dǎo)思想觀念、構(gòu)建先進文化、塑造社會倫理，是更為根本的治理戰(zhàn)略。從這個意義上講，大力倡導(dǎo)以富強民主文明和諧，自由平等公正法治，愛國敬業(yè)誠信友善為基本內(nèi)容的社會主義核心價值觀，不僅是文化建設(shè)的重要內(nèi)容，更是治理的制高點。要緊緊圍繞建設(shè)社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革，加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營機制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、現(xiàn)代文化市場體系，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮。第二，治理的切入點是源頭治理。當(dāng)前因土地征用、房屋拆遷、歷史遺留等問題引發(fā)的社會矛盾多樣多發(fā)，除各方面客觀原因外，一個重要原因是一些干部在處理政府與群眾利益關(guān)系上，沒有樹立把改革成果更多惠及百姓的理念。實踐證明，只有讓廣大群眾從黨和政府的方針政策中獲得實惠，才能從源頭上減少社會矛盾。全會提出，實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，更好滿足人民需求?，F(xiàn)階段不可能消滅貧富差距，但必須下大力氣解決因違法違規(guī)而產(chǎn)生的貧富差距，這就要求反對特權(quán)，推動權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的實現(xiàn)。而對于因身體缺陷、智識水平等合理差別因素造成的低收入困難群體，則應(yīng)切實解決好其社會保障問題。第三，治理的突破點是群防群治。國家治理，重點在基層，關(guān)鍵靠群眾。要主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新要求，善于依靠基層組織和廣大群眾，提高預(yù)防化解社會矛盾的能力和水平。要通過群眾自治，讓群眾自己組織起來解決自己的問題。要健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)體系，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建成政府社會管理的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。要以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，努力讓群眾更好地行使民主權(quán)利，提高自我管理、自我服務(wù)水平。要充分發(fā)揮人民團體、群眾組織、社會組織的優(yōu)勢，吸引、凝聚各方力量，促進矛盾糾紛化解。第四，治理的著力點是法治方式。法治是治理的基本方式。把社會矛盾預(yù)防化解納入法治軌道，是實現(xiàn)社會安定有序、和諧活力的長效機制。各級領(lǐng)導(dǎo)和公職人員須牢固確立憲法至上、法律權(quán)威的意識，不斷提高依法找法、用法靠法的能力，切實把發(fā)展這個第一要務(wù)、穩(wěn)定這個第一責(zé)任和依法辦事這個第一要求有機統(tǒng)一起來，絕不能因“維穩(wěn)”而突破法律的底線，絕不能因害怕上訪而遷就個人的非法要求，絕不能因個別正義而犧牲規(guī)則之治的普遍正義。

　　解決國家治理的協(xié)調(diào)匹配

　　目前對于治理主體的多元性已經(jīng)有了共識，但還存在以下三個重要的理論與實踐問題：第一，國家權(quán)力在治理主體體系中處于何種地位。有人認(rèn)為政府應(yīng)該是在社會組織和個人治理不能或無效時才跟進，即政府治理應(yīng)居于補缺地位；也有人認(rèn)為政府治理應(yīng)居于主導(dǎo)地位。筆者認(rèn)為，不宜簡單地講補缺地位或主導(dǎo)地位。全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這意味著在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，政府必須讓路。但社會治理與經(jīng)濟建設(shè)有區(qū)別，不宜像定位政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟那樣，把政府治理社會定位于補缺。在維護秩序、化解風(fēng)險、處理危機等方面，政府必須努力掌握預(yù)防化解社會矛盾的主動權(quán)，而不是等社會力量和個人無法處理時才出面。檢驗治理水平的高低，不僅要看緊急情況下應(yīng)急處置能力，更要看常態(tài)下矛盾糾紛預(yù)防化解效果。實踐證明，要有效避免小事演化成大事，關(guān)鍵在于完善矛盾糾紛排查、預(yù)警、化解、處置機制。要把源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置有機結(jié)合起來。與此同時，也要注意發(fā)揮基層干部和群防群治力量的優(yōu)勢。十八大以來，中央在闡述社會管理體制時，提的不是“政府主導(dǎo)”而是“政府負(fù)責(zé)”，這一表述啟發(fā)我們，不必糾纏“主導(dǎo)”的問題，而應(yīng)研究功能和責(zé)任問題。第二，多元主體共治如何實現(xiàn)匹配、廉價合作。全會強調(diào)，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。合作治理并不是新東西，我國在上世紀(jì)八十年代就開始執(zhí)行“社會治安綜合治理”方針，所謂綜合治理，實質(zhì)就是合作治理。如今，綜合治理已從“社會治安”擴展到“社會管理”。但在實踐中，合作治理還存在著協(xié)調(diào)性、匹配性以及運作成本等問題。因為不同的合作治理事項，會有不同的主體牽頭。如果是政府牽頭，可能比較容易協(xié)調(diào)，但某些社會組織的匹配性可能存在問題；如果是社會組織牽頭，政府如何配合、在多大程度上配合，是需要深入探討的。同時，合作治理也要考慮成本，既要動員多方力量，又要盡可能做到廉價，合理的成本分?jǐn)倷C制和財務(wù)監(jiān)督機制都需進一步健全。第三，社會組織如何提高治理能力。治理能力指向的是治理有沒有效果，會不會“失靈”。失靈的問題，政府存在，社會組織必然也存在。因此，要高度重視社會組織的治理能力建設(shè)。首先，社會組織自身要提高水平、嚴(yán)格自律；其次，政府要支持、幫助社會組織提高治理能力；再次，政府和個人還要監(jiān)督社會組織的治理行為。

　　創(chuàng)新國家治理的方式方法

　　推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于創(chuàng)新?？梢苑e極嘗試的治理新方法有：第一，非對抗性和“軟法”。具體要求是：變整治為疏導(dǎo)，變剛性為柔性。以治理城市占道經(jīng)營為例，目前已有一些地方采用規(guī)范設(shè)立“便民經(jīng)營服務(wù)點”的方法，兼顧了市民生活便利、經(jīng)營者正當(dāng)權(quán)益與市容整潔，達(dá)到了多贏的效果。在軟法方面，應(yīng)更加注重發(fā)揮激勵性法律規(guī)范和鄉(xiāng)規(guī)民約等社會自治規(guī)則的作用。第二，契約化和合作規(guī)制。具體要求是：變命令為協(xié)商，變指揮為指導(dǎo)。例如山東省各級公安機關(guān)在平安山東建設(shè)中，探索出政法部門與保險公司共同建立社區(qū)治安防范與人身、財產(chǎn)損害補償相結(jié)合的“契約式治安保險聯(lián)防”治理新機制，取得了良好成效。第三，提供服務(wù)或社會福利。具體要求是：變監(jiān)管為服務(wù)，變強制為利導(dǎo)。例如流動人口不愿意辦理登記怎么辦？江蘇省采取的辦法是“登記積分制”，經(jīng)過一定年限，達(dá)到規(guī)定積分后，流動人員就可以享受保障住房、子女上學(xué)等待遇，最后還能成為當(dāng)?shù)厥忻?。第四，市場化和競爭機制。具體要求是：變官辦為民營，變壟斷為競爭。以污染治理為例，環(huán)境污染行政處罰固然不能丟，但“排污權(quán)交易”的治理方法把政府與企業(yè)間的行政關(guān)系變成市場的經(jīng)濟交易，使得企業(yè)自覺提高治污積極性，從而控制一定區(qū)域內(nèi)的排污總量。第五，程序化和科技手段。具體要求是：變實體為程序，變“人控”為“機控”。注重采取程序化的技巧來處理實體上公正難辨的問題。應(yīng)充分利用現(xiàn)代科技手段來拓寬治理邊界、提高治理效率、增強治理精度，排除權(quán)力、人情、金錢等因素導(dǎo)致的“搞例外”“走后門”現(xiàn)象。

　　（作者系最高人民法院副院長）