王若磊

       有效遏制腐敗問(wèn)題，需要整體設(shè)計(jì)，讓權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層次都受到有效的監(jiān)督、制約，使權(quán)力運(yùn)作具有可控性。如果缺乏這種整體設(shè)計(jì)，初衷良好的具體制度在實(shí)踐中也可能變形走樣，不起效果。更為確切地說(shuō)，有效遏制腐敗，整個(gè)制度都需體現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督和控制。一國(guó)政治制度除了是授權(quán)制度之外，還必須同時(shí)是控權(quán)制度。

　　黨的十八大將反腐工作提到了前所未有的高度，要求切實(shí)做到“干部清正、政府清廉、政治清明”，明確指出“這個(gè)問(wèn)題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國(guó)”。

　　基于這一共識(shí)，反腐工作在十八大結(jié)束后的近一段時(shí)期內(nèi)開展得有聲有色，力度明顯加大。數(shù)位高官相繼落馬，民間的反腐聲音也得到了積極回應(yīng)，使民眾對(duì)于反腐工作有了更多期待。

　　但是，如何能使這股反腐風(fēng)暴更具持續(xù)性和有效性，或者進(jìn)一步講，什么才是根治腐敗的良方呢？回首歷史，我國(guó)傳統(tǒng)上歷來(lái)重視治理官員貪腐。有歷史學(xué)家甚至指出，“一部二十四史，就是一部治污史”。但是為什么三千余年的高度重視和各種方式的嘗試，腐敗問(wèn)題仍然層出不窮，反而愈演愈烈呢？這一現(xiàn)象從另一個(gè)側(cè)面反映了傳統(tǒng)的治貪方式并不能從根本上解決腐敗問(wèn)題。找尋治理腐敗的良方，首先就要挖掘腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，進(jìn)行源頭治理。

　　腐敗，是人類社會(huì)一大頑疾?？梢哉f(shuō)，有政治的地方就存在腐敗，即使政治最清明的時(shí)代和國(guó)家也不免出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。這是因?yàn)楦瘮”举|(zhì)上源于人性和政治權(quán)力的性質(zhì)。權(quán)力，從外觀上看，是一種能使他人做其本來(lái)不愿意做之事的能力。因此，它能改變他人的行為或狀態(tài)而不考慮其意志。在公共領(lǐng)域發(fā)生作用的政治權(quán)力能在一定范圍內(nèi)建立秩序、分配利益、施加義務(wù)，其產(chǎn)生的影響更為劇烈，也更加深刻。而現(xiàn)實(shí)中政治權(quán)力不可避免由人掌控，而人非圣賢，面對(duì)利益時(shí)都不免動(dòng)心。這時(shí)，如果缺乏外在監(jiān)督，具有巨大影響力的政治權(quán)力就會(huì)傾向于私人目的，試圖利用權(quán)力獲取個(gè)人私利，而非其構(gòu)成時(shí)所意欲推進(jìn)的公共目的。

　　因此，腐敗，這一原意為物質(zhì)由原初狀態(tài)變質(zhì)或腐爛的生物學(xué)詞匯，在政治領(lǐng)域，引申為公共權(quán)力原初或者本應(yīng)實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，權(quán)力被濫用，變質(zhì)為運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)私人目的。狹義的腐敗主要特指權(quán)錢交易、貪污受賄和權(quán)力尋租等行為，典型地表現(xiàn)為運(yùn)用權(quán)力換取個(gè)人（及其近親屬）的物質(zhì)利益。

　　這種腐敗又可以區(qū)分為兩種，一種是個(gè)別式的，一種是制度性或結(jié)構(gòu)性的。我們說(shuō)基于人性的腐敗有時(shí)不可避免，是人類社會(huì)之頑疾，主要是指前者。個(gè)體犯錯(cuò)必然時(shí)有發(fā)生，任何制度都無(wú)法保證有人不會(huì)鋌而走險(xiǎn)。而后者則是一種較大范圍內(nèi)、擴(kuò)展到政制各層面、多領(lǐng)域的整體性腐敗。它才是需要著力解決的問(wèn)題，關(guān)乎政權(quán)的存續(xù)。這種腐敗主要是由于制度某些不合理設(shè)計(jì)造成的，權(quán)力運(yùn)行缺乏真實(shí)、有效的監(jiān)督和制約，使人性的弱點(diǎn)在面對(duì)權(quán)力帶來(lái)的巨大利益時(shí)顯露出來(lái)。因此，從根本上治理貪腐，核心并不是通過(guò)教化克制貪欲，而是需要通過(guò)精心設(shè)計(jì)的政治制度，監(jiān)督、控制、制約權(quán)力的行使過(guò)程，使其即使想也不敢為之、沒有機(jī)會(huì)為之。

　　習(xí)近平同志在中紀(jì)委十八屆二次全會(huì)上就明確指出，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。王岐山同志也強(qiáng)調(diào)“信任不能代替監(jiān)督”，要求“研究并實(shí)施制度創(chuàng)新，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”。備受矚目的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已在一些地方進(jìn)行試點(diǎn)。不少學(xué)者還提出了諸如起草官員道德典、進(jìn)行政務(wù)公開、設(shè)立廉政監(jiān)察員等一系列制度設(shè)計(jì)。但是，這些制度建議還是微觀層面的具體制度，就反腐談反腐。前文已經(jīng)指出，腐敗本質(zhì)上是由于權(quán)力行使缺乏控制和監(jiān)督，而權(quán)力現(xiàn)象貫穿于整個(gè)政治過(guò)程。因此，有效遏制腐敗問(wèn)題，需要整體設(shè)計(jì)，讓權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層次都受到有效的監(jiān)督、制約，使權(quán)力運(yùn)作具有可控性。如果缺乏這種整體設(shè)計(jì)，初衷良好的具體制度在實(shí)踐中也可能變形走樣，不起效果。更為確切地說(shuō)，有效遏制腐敗，整個(gè)制度都需體現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督和控制。一國(guó)政治制度除了是授權(quán)制度之外，還必須同時(shí)是控權(quán)制度。

　　這種整體性控權(quán)可以分為縱向和橫向的?？v向是指監(jiān)督、制約貫穿于權(quán)力行使的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)權(quán)力進(jìn)行全程監(jiān)控。比如對(duì)權(quán)力人的選擇，對(duì)權(quán)力內(nèi)容、行使限度的劃定，對(duì)于權(quán)力作用效果的考察等，三者分別對(duì)應(yīng)選拔任命制度、政治組織制度和問(wèn)責(zé)制度。橫向是指權(quán)力之間的相互監(jiān)督、制約，又可以分為內(nèi)部和外部。內(nèi)部主要是指不同職能范圍的公權(quán)力之間的分工制衡，以及公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察、問(wèn)責(zé)機(jī)制；外部是指其他社會(huì)力量對(duì)于政治權(quán)力行使的監(jiān)督，比如公民、媒體、政黨、市場(chǎng)、社會(huì)組織等。為使這些實(shí)體能進(jìn)行有效監(jiān)督，還需輔以一些形式上的要求，比如權(quán)力運(yùn)行的公開性、透明性，以及有權(quán)判斷是否濫用權(quán)力的組織或個(gè)人的中立性和專業(yè)性。如此一來(lái)，這些內(nèi)外、縱橫交錯(cuò)的機(jī)制形成了一張嚴(yán)密的控權(quán)網(wǎng)絡(luò)，使權(quán)力在其中受到制約而不敢私用。即使某一制度失效，其他制度仍能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。因此，有效地遏制腐敗，要求我們進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，使整個(gè)政治制度形成這樣一張嚴(yán)密的控權(quán)網(wǎng)絡(luò)。

　　當(dāng)然，有人認(rèn)為這會(huì)束縛手腳、降低效率，最終導(dǎo)致政府什么事都辦不了。但實(shí)際上，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分權(quán)力作用的強(qiáng)度和范圍。建立全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)并不是要降低權(quán)力的作用強(qiáng)度，而只是要求權(quán)力在其預(yù)先設(shè)定的范圍內(nèi)行使而不被濫用。

　　同時(shí)，還有不少人認(rèn)為通過(guò)制度反腐就實(shí)現(xiàn)了法治反腐。實(shí)際上，二者并不是同一個(gè)層面的問(wèn)題。前者是制度層面的，是指存在完備、合理的預(yù)防和懲治腐敗機(jī)制；而后者更多的是觀念層面以及由此指導(dǎo)的實(shí)踐層面的問(wèn)題，更為宏觀。十八大報(bào)告中提出的“法治思維”和“法治方法”正體現(xiàn)了這一高度。制度的確是法治中重要的一環(huán)，甚至是基礎(chǔ)性條件，但并不是有制度就有法治。即使制度上升為法律，至多也只能稱為法制反腐。

　　法治，不僅是一種制度事實(shí)的要求，而且是相對(duì)于人治而言的，它要求法律的權(quán)威在整個(gè)政治運(yùn)行過(guò)程中超越任何當(dāng)權(quán)者個(gè)人意志的權(quán)威。所以十八大報(bào)告明確指出，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。

　　當(dāng)法治要求法律的權(quán)威高于個(gè)人的權(quán)威時(shí)，說(shuō)明法治的核心在于強(qiáng)調(diào)官員守法。傳統(tǒng)的人治，雖有法律，但官員高于律法，不僅自己犯法可能逃脫制裁，而且普通人誰(shuí)人伏法、誰(shuí)人無(wú)罪，同樣犯罪的人處以何種處罰，都取決于其意志，而非法律。法治，正相反，體現(xiàn)了任何人違法都必須要受到懲罰的普遍性、必然性和不可避免性，要求無(wú)論何人違法必究。這種必然性甚至比懲罰的嚴(yán)厲性更具威懾力。法治要求的是制度具有剛性，而非選擇性執(zhí)法或選擇性司法，官員沒有超越法律的特權(quán)。因此，法治本質(zhì)上是“治官”而非“治民”。

　　那么，法治反腐相對(duì)于制度反腐層次就更高，不僅要求存在一定的反腐機(jī)制，更要求這些制度具有剛性，而非選擇性反腐?，F(xiàn)實(shí)中人們苛責(zé)反腐，并不完全是因?yàn)閷?duì)一些貪官?zèng)]有施以重刑，而是看到很多人逃脫懲罰，或者懲罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。這也是傳統(tǒng)反腐措施失效的根本原因。

　　因此，如何建立剛性的預(yù)防腐敗特別是懲治腐敗制度就成為法治反腐的關(guān)鍵。在法治尚未健全、內(nèi)部監(jiān)督制衡還相對(duì)缺乏之際，主要還需要借助形式化的要求和外在的力量相互配合，先借助外力樹立制度權(quán)威。前者主要是指執(zhí)政信息的公開和透明，后者主要是靠媒體和網(wǎng)絡(luò)的力量進(jìn)行外在監(jiān)督。二者結(jié)合形成輿論壓力使官方“不得不”對(duì)某些官員進(jìn)行懲戒。而就根本而言，制度剛性的建立還需與整體性設(shè)計(jì)的控權(quán)機(jī)制相結(jié)合，建立全方位監(jiān)督，輔之以嚴(yán)格依照法律進(jìn)行裁判的審判權(quán)，使權(quán)力在多重制衡之下必須按照事先厘定的范圍、限度和目的運(yùn)行。