把制度的籠子扎得更牢更實

——詳解中共中央首次對黨內法規(guī)制度進行集中清理

盛若蔚

      日前，《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布。這是我們黨成立90多年來，第一次對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行集中清理，意義不言而喻。

　　為什么要開展這次集中清理？具體如何進行清理？集中清理對提高黨內法規(guī)制度執(zhí)行力有何影響……帶著這些問題，本報記者近日采訪了有關方面負責人和專家學者，一一進行詳解。

　　摸清“家底”、全面清理，一攬子解決黨內法規(guī)制度“四不”問題

　　談及中央為何部署開展這次集中清理工作，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領導小組辦公室、中央辦公廳法規(guī)局負責人表示，清理工作的意義可以用“三個工程”來概括：一是“基礎工程”，通過全面清理可以摸清黨內法規(guī)制度的“家底”；二是“系統(tǒng)工程”，通過清理可以維護黨內法規(guī)制度體系的協(xié)調統(tǒng)一；三是“戰(zhàn)略工程”，通過清理有利于明確下一步黨內法規(guī)制度體系建設的方向、重點和著力點。

　　將視線回溯。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨制定了大量黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，為規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為，增強黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理機制，新中國成立以來還沒有對出臺的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件開展過集中清理。

　　“這就造成黨內法規(guī)制度十分龐雜、新舊并存，相當程度上存在不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致的‘四不’問題，特別是有的規(guī)定滯后于實踐發(fā)展和形勢任務需要；有的規(guī)定同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，同憲法和法律不一致；有的規(guī)定相互之間交叉重復、沖突打架。”中央黨校黨建部教授任鐵纓說。

　　中央黨校政法部教授肖立輝認為，不少黨員干部對黨內到底有多少部黨內法規(guī)，這些黨內法規(guī)是如何規(guī)范黨組織和黨員行為的，并不十分清楚。因此，清理“家底”，對于黨內法規(guī)建設就顯得十分必要。

　　專家認為，黨內法規(guī)制度中存在的這些問題，有損黨內法規(guī)制度的嚴肅性和權威性，有礙黨內法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，也不利于黨內法規(guī)制度建設的順利推進。借鑒開展法律清理、行政法規(guī)清理的做法，對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件予以集中清理，一攬子解決黨內法規(guī)制度中存在的“四不”問題，十分必要。

　　中央對開展清理工作高度重視，將其作為加強黨的制度建設的一項重要舉措和任務來部署?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內法規(guī)制定機關應當適時對黨內法規(guī)進行清理。去年，中央批準印發(fā)《中共中央辦公廳關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，正式啟動了黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。

　　中央統(tǒng)一領導和部署，清理工作按照“由近及遠、先上位后下位”思路進行

　　為做好這次集中清理工作，中央批準成立了由中央辦公廳牽頭，中央紀委、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、國家檔案局、國家保密局等單位參加的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領導小組，小組辦公室設在中央辦公廳法規(guī)局。隨后，各地區(qū)、中央有關部門也相應成立了清理工作領導機構。

　　記者從中央辦公廳法規(guī)局了解到，此次清理工作遵循五條原則：

　　——以黨章和憲法為根本依據，凡是同黨章規(guī)定或者憲法、法律相抵觸的，都應通過清理予以廢止或者修改；

　　——維護黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和協(xié)調性，對同上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的，或者與其他同位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相沖突的，應通過清理予以廢止或者修改；

　　——堅持與時俱進，適應世情國情黨情的發(fā)展變化，善于吸納這些年來黨的工作和黨的建設取得的創(chuàng)新成果；

　　——堅持實事求是，考慮歷史條件，立足黨內法規(guī)制度建設實際，突出清理重點，積極穩(wěn)妥地做好清理工作；

　　——統(tǒng)籌推進，在中央領導下，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一行動，協(xié)調一致地開展工作，確保把這項任務完成好。

　　這次清理工作時間跨度大、涉及主體多、覆蓋范圍廣、文件數量多，任務十分繁重。清理范圍包括新中國成立至2012年6月期間制定的所有黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，既有中央制定的，也有中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的。納入清理范圍的規(guī)范性文件，是指雖未使用黨內法規(guī)名稱和體例格式，但包含法規(guī)性內容、具有黨內法規(guī)效力、可以反復適用的現行有效文件。

　　任鐵纓等專家認為，此次集中清理的一大亮點，就是工作思路清晰，即按照“由近及遠、先上位后下位”的思路進行。

　　所謂由近及遠，是指清理工作分兩個階段實施：第一階段清理1978年至2012年6月底前制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，第二階段清理新中國成立后至1978年前制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。

　　所謂先上位后下位，是指先對中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理，中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委同步啟動清理工作，但要待中央《決定》出臺后，再對照中央清理意見開展審核、審批等工作。全部清理工作將于2014年12月底前完成。

　　據介紹，納入第一階段清理范圍的中央文件共767件，中央紀委、中央各部門及各省區(qū)市清理的文件加起來逾2萬件。

　　“在不到一年時間內，清理30多年來制定的中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，這本身就是一個浩大的工程。”肖立輝感言，清理工作要對每一件黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行評估研判，任務確實是相當繁重的。

　　據介紹，這次中央發(fā)布《決定》，是第一階段清理工作的重要成果，標志著中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件第一階段清理任務完成，隨即轉入第二階段。各地區(qū)各部門在對照中央《決定》完成第一階段清理工作后，也將轉入第二階段。

　　767件中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件中，廢止和宣布失效近四成

　　集中清理黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，是一項極其嚴肅的工作，必須有嚴格的程序作保證。那么，梳理出來的法規(guī)和規(guī)范性文件該如何處理？

　　據介紹，這次清理主要采取了廢止、宣布失效、繼續(xù)有效等處理方式。具體分為三大類：

　　——決定廢止162件，占清理文件總數的21%。廢止的主要有3種：一是文件主要內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或者同憲法和法律不一致；二是明顯不適應現實需要；三是已被新的規(guī)定涵蓋或者替代。比如，1984年出臺的關于黨政機關和黨政干部經商辦企業(yè)的一個文件，規(guī)定黨政機關在職干部在不保留原來職務的前提下可以保留公職經商辦企業(yè)，這與《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等規(guī)定沖突。鑒此，中央決定廢止該《決定》。

　　——宣布失效138件，占清理文件總數的18%。宣布失效的主要有2種：一是文件的調整對象已消失；二是文件適用期已過或者文件規(guī)定的階段性任務已經完成，文件事實上已不再執(zhí)行。比如，中央2000年批準印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》，是對2001—2010年期間干部人事制度改革進行階段性部署的文件。鑒于該文件的適用期已過，中央決定宣布其失效。

　　——繼續(xù)有效467件，占清理文件總數的61%。繼續(xù)有效的有3種：一是文件內容不存在問題；二是文件內容雖然存在一些問題，但不影響繼續(xù)執(zhí)行，廢止、修改的必要性不大；三是文件內容存在一些問題，需要進行修改，但修改前繼續(xù)有效。決定予以修改的文件共42件。比如，中央2003年印發(fā)的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》，有些規(guī)定比較原則，操作性不強，約束力不夠。黨的十八大提出，要加強黨內監(jiān)督，嚴格規(guī)范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監(jiān)督。為此，中央決定修改該《條例》，細化相關規(guī)定，健全監(jiān)督方式方法，完善監(jiān)督程序，增強監(jiān)督實效，推動實現把權力關進制度籠子里的目標。

　　中央辦公廳法規(guī)局負責人強調，這次廢止和宣布失效的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，在規(guī)范黨內生活、加強黨的建設、推動黨的工作等方面曾經發(fā)揮了重要歷史作用，今后仍有借鑒參考價值，應按照檔案管理有關規(guī)定，做好存檔、查檔利用等管理工作。

　　避免“破窗效應”，集中清理有助于提高黨內法規(guī)制度執(zhí)行力

　　黨內法規(guī)制度建設是一個不斷向前推進的過程，只要出臺新規(guī)定，就有必要對已往的類似規(guī)定進行“檢視”，以免新老規(guī)定沖突打架。因此，既要重視定期的集中清理，也要重視日常的即時清理。

　　中央《決定》要求，各地區(qū)各部門要抓緊建立健全定期清理和即時清理機制，一般每5年對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理。同時，在制定或者修改黨內法規(guī)和規(guī)范性文件時，同步對與之不協(xié)調、不銜接、不一致的相關黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理，以實現清理工作經常化、制度化、規(guī)范化。

　　制度的生命力在于執(zhí)行。習近平總書記不久前在河北考察調研時指出，有些政策規(guī)定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設，這樣就會形成“破窗效應”。

　　這次中央《決定》落實習近平總書記重要指示精神，明確要求各地區(qū)各部門對繼續(xù)有效的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進一步加大貫徹落實力度，完善制度實施后評估機制、督查機制、問責機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，嚴肅查處違規(guī)行為，堅決糾正有令不行、有禁不止現象，切實維護黨內法規(guī)制度的嚴肅性和權威性，確保各項制度規(guī)定成為必須遵守的剛性約束。

　　“黨的制度建設，既要實現有規(guī)可依，更要保證有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究。”國家行政學院法學部教授胡建淼認為，通過集中清理，剔除了那些不該繼續(xù)執(zhí)行和事實上已不再執(zhí)行的黨內法規(guī)制度，可以為黨內法規(guī)制度的執(zhí)行有效“減負”，使執(zhí)行的資源更加聚焦，也為執(zhí)行“充了電、增了壓”。

　　在專家們看來，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件首次集中清理的啟動和階段性任務的完成意義重大，有利于把黨內法規(guī)制度的籠子扎得更牢更實，也有利于推動黨的制度建設與國家法治建設“聯動格局”的形成，是提高黨的建設科學化水平的必然要求，是踐行中國共產黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政理念的重要舉措。

　　鏈 接

　　集中清理5步驟

　　第一步：確定清理范圍。組織力量對1978年至2012年6月制定的近4000件各類中央文件進行全面梳理，將其中767件屬于黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的納入清理范圍。

　　第二步：提出清理意見。根據“誰起草、誰提出清理意見”的原則，中央辦公廳將擬清理文件分送中央有關部委和單位研究提出初步清理意見。

　　第三步：組織集中審核。中央辦公廳會同有關部門成立集中審核工作組，對各有關部委和單位提出的初步清理意見進行研究論證，逐件進行審核。

　　第四步：廣泛征求意見。將清理意見分送有關部委和單位，并根據各方面反饋情況進行調整完善，形成一致的清理意見。

　　第五步：中央審批發(fā)布?！稕Q定》稿形成后，按程序報請中央審批通過，并以中共中央文件形式發(fā)布。