最大限度發(fā)揮民主集中制的整體效能

——對民主集中制“民主”和“集中”關系的思考

黃百煉

      民主集中制是中國共產黨的重要組織領導原則。在革命、建設和改革的長期實踐中，我們黨對民主集中制的認識也越來越豐富、理性和務實。因此，認識民主集中制“民主”和“集中”的關系，就要深入理解這些概念所反映對象的本質屬性，不能僅僅從詞語組成上去理解，而要從理論、歷史、實踐和制度機能的多個角度深入認識。“民主”與“集中”不是機械組合關系，不是區(qū)間隔斷關系，不是簡單上下對應關系,也不是時空遞進關系，更不是正負排斥關系，而是組織肌體內有機的、依存的、互動的、共生的關系。這種關系統(tǒng)一于中國共產黨組織系統(tǒng)的總體功能要求，并隨著內部肌體的健全和對外部客觀環(huán)境的調適而調整組織領導方式，使之在組織內部良性互動，凝聚人心；在組織外部應對復雜環(huán)境變化優(yōu)化配置，形成合力，最大限度地產生黨的組織領導的整體效能。

　　一、民主集中制以追求正確民主與正確集中為功能目標

　　所謂追求正確的民主與集中，是指在組織領導工作中追求最大限度地貫徹和實現黨的思想路線和政治路線，始終代表和實現人民群眾的根本利益。堅持正確的民主和集中，要求組織領導的一切方式、方法和手段都必須服從服務于堅持黨的基本綱領和基本路線。民主集中制在制度設計時，把追求實現正確的民主和集中作為制度效果。堅持和完善民主集中制不是簡單地為了民主而民主，為了集中而集中，而是必須在開展民主和集中的過程中，始終把握住正確民主和正確集中的基本效能要求。

　　有人認為，“正確民主”和“正確集中”是主觀價值判斷，沒有客觀衡量指標，不易操作，難以做到，容易被一些心術不正的人歪曲和利用。他們認為還是采取西方的政黨競爭制、選舉制、公決制來得直接和客觀。殊不知,在中國這樣人口眾多，利益群體多層，利益訴求多元，社會發(fā)展極不平衡，人均占有資源極其有限的組織領導環(huán)境下，采取西方的組織領導方式必定要降低社會整合能力，造成人民內部的分裂，延緩經濟社會的發(fā)展速度，誘發(fā)社會的動亂和動蕩。西方的領導體制雖然在口頭上提出“全民政府”、“人民至上”，但由于其執(zhí)政黨是一部分壟斷集團或特殊利益集團的代表，任何政黨上臺都不可避免地要以維護某些特殊利益為底線，選民也只能在可供選擇的方案中選誰上臺。執(zhí)政黨和選民誰都不能做到始終把握組織領導工作的正確方向。這種組織領導方式只能調節(jié)和緩解社會矛盾，而社會發(fā)展的動力明顯不足。中國共產黨是以科學的世界觀和方法論武裝起來的先進政黨，具有深厚的理論底蘊和高度的行動自覺，完全能夠在組織領導過程中把握正確的導向。

　　正確民主指的是，在開展民主的過程中，要充分發(fā)揮民主積極、科學的功能,其至少有這么幾層含義：

　　第一，它是自覺能動的民主。開展組織領導工作的第一要義是調動人的積極性，釋放人的潛能，權力（利）得到保障，動力比較充分，人民群眾積極踴躍參加的民主。這種民主必然是人民群眾主動參與，體現主人翁精神的民主，而不是被動的、從動的、形式上的、對自由存在恐懼心理的假民主。那種形式上的民主是掩蓋現代社會腐敗和個人專斷的溫床，我們必須堅決防止。

　　第二，它是全面深入的民主。中國共產黨要引領廣大人民群眾在中國特色社會主義的旗幟下開拓進取，就必須把廣大群眾的意愿和要求及時、全面、完整地表達和反映上來，使領導部門能夠真正把握群眾的思想脈搏和真實心聲。在這個問題上一定要注意三個傾向性。一是人民群眾意愿、心聲的收集和反饋不能滯后，滯后了就是對人民群眾的麻木不仁和視而不見，就是官僚主義。二是對人民群眾意愿、心聲的收集和了解不能片面，如果僅僅只收集或只重視某個利益群體的意見，而對其它利益群體的意見不予重視，或者置之不理，這種民主只能是片面的、傾向性民主。片面性和傾向性民主是資本主義制度的產物，是與社會主義制度格格不入的，不允許其存在的。三是對人民群眾意愿、心聲的收集和了解不能是零碎的，不能只是道聽途說個別人或少數人的意見反映，就把它作為整體性的意見加以關注，這樣的民主是輕浮和草率的，很容易導致決策的失誤和群體整體利益的損失。

　　第三，它是有利于體現和實現人民長遠利益的民主。領導體制是政治上層建筑的核心部分，政治上層建筑決定于并服務于經濟基礎。堅持民主集中制就是我們黨為了通過有效的組織領導工作，實現建設中國特色社會主義的共同理想。堅持正確的民主是指，從總體而言所有的民主活動都是圍繞人民長遠的根本利益，為了實現中華民族的偉大復興而展開的。這也就是說，開展民主時，要有人民視野，國家意識和集體觀念，即站在講政治、講大局、講長遠的高度看問題，即使是個人或者某個利益群體的特殊訴求，也應該有大局意識和全局觀念。只有正確認識和處理好個人與組織、少數與多數、下級與上級、集體與國家、局部與整體、發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)、地方與中央、眼前與長遠等等關系，這個時候所開展的民主才真正有利于民族、國家和人民群眾的根本利益。如果我們的民主是狹隘的、自私的、短視的，甚至是不負責任情緒發(fā)泄式的民主，那就肯定難以實現正確的集中，難以實現民族的偉大復興。鄧小平同志早就指出，評價政治體制是否健全，第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進人民的團結，改善人民的生活；第三是看生產力能否得到持續(xù)發(fā)展。

　　正確集中是指，在充分、全面、科學民主基礎上，對來自人民群眾各種利益訴求和參政議政種種思考的分析、綜合、抽象和提煉，在此基礎上凝煉成集體意志，硬化為方針、政策、法制，并按照集體意志實施有效組織領導的過程。正確的集中至少具有以下幾個含義：

　　第一，它是對人民群眾意愿和訴求科學抽象、抓住本質的過程。正確的集中必須對來自各個方面的信息去粗取精，去偽存真，科學分析和抽象，從而達到科學把握事物的本質和規(guī)律，科學把握人民群眾最根本的利益，科學把握堅持中國特色社會主義道路主客觀條件的要求。這就要把通過廣泛民主收集反映的各種問題，通過各種方式，經過分析加工，實現從個別到一般，從普遍問題中找到主要矛盾，從主要矛盾中找到矛盾的主要方面；從矛盾的主要方面中分析問題產生的根源和主客觀原因，從而找到解決問題的思路，形成科學的戰(zhàn)略和策略。在這個問題上，不能搞拿來主義和尾巴主義，否則就失去了集中的意義。

　　第二，它是依法依規(guī)制定決策的過程。正確的集中應當是按照既定的制度和程序制定科學決策的過程。經過科學分析和抽象找到了解決問題的思路和對策之后，還必須按照決策科學化、民主化和法制化的要求進行決策，使重大決策的制定能夠經得起歷史的檢驗，經得起民主制度和程序的考驗，以防止個人獨斷造成的決策失誤。即使在某種特定的條件下個人獨斷做出的決策是完全正確的，也不能稱為正確的集中。因為那是客觀環(huán)境不允許或黨內民主不正常的特殊產物，在黨的歷史上只能作為特例，而不能作為慣例。在民主法制逐步健全的情況下，任何離開法制軌道的個人英雄主義行為，都存在法制被削弱的巨大社會危險。

　　第三，它是形成領導核心和領導權威，產生一加一大于二的組織合力和執(zhí)行力的過程。正確的集中還是按照法律賦予的權限進行有效組織領導的過程。它表現在充分體現組織領導工作具有的權威性、有效性和執(zhí)行力上。做到紀律嚴明、步調一致、執(zhí)行有力、令行禁止、協(xié)調靈便，充分展示組織的凝聚力、向心力、協(xié)同力和戰(zhàn)斗力。

　　第四，它是領導權力行使受到有效監(jiān)督制約的過程。正確的集中是黨的思想認識，集體意志，集體行動的高度一致性，是正確民主的結果。所以，權力的行使必須符合民主制度、民主程序的要求，必須使權力行使得到黨和人民群眾有效的監(jiān)督制約，保證權力行使能夠體現權為民賦，權為民用，權為民察的性質。這就要求我們在加強集中時,強化監(jiān)督意識,健全監(jiān)督機制,提供監(jiān)督動力,讓權力在陽光下操作,在制度軌道上運行。

　　二、民主集中制的民主與集中互為前提

　　在堅持民主集中制過程中，民主與集中如影隨形，相互映襯，相輔相成。

　　民主以集中為前提指的是：第一，我們開展的民主是有組織領導的民主，不是無組織、無紀律的民主。所謂有組織領導的民主，就是民主應當在相應的組織范圍內開展，任何個人必須服從組織，講究規(guī)矩；民主的訴求應當按照既定的程序有序表達；每個人既享受民主的權利，又必須履行應盡的義務；既享受法律賦予的自由，又有必須遵守規(guī)范秩序的紀律；既要暢所欲言，開拓進取，又要服從上級領導，維護中央領導權威等等。在這個問題上，不能搞擺脫組織領導，不講組織程序，不服從紀律的“大民主”。

　　第二，我們開展的民主是以堅持和發(fā)展中國特色社會主義為前提的民主，不是不分東西的民主。那種通過發(fā)展民主反而造成否定社會主義制度、否定社會主義核心價值體系、削弱黨的領導的情況，絕對不是在堅持黨的民主集中制，而是走邪路的“民主”。

　　第三，我們開展的民主是以科學發(fā)展理論為指導的民主，不是盲動冒進的民主。在中國這樣一個具有特殊國情的國家開展民主，只有用科學的理論指導，制定科學的規(guī)劃，有條件、有步驟、有計劃地逐步推進才能成功，絕不能搞脫離實際、盲動冒進的民主。

　　集中以民主為前提指的是：第一，任何領導方式的集中，都是民主政治時代背景下的集中，而不是個人專斷的集中。為保證領導效率，民主集中制在權力運行中都需要組織指揮權力的相對集中，比如，權力向黨委會、常委會、領導班子、向主要負責人集中。這種“集中”與封建社會的集權具有本質的區(qū)別。民主集中制下的集中，雖然強調維護領導權威，充分發(fā)揮“一把手”的作用，但領導者的工作作風、個人風格、工作語境甚至行為做派都必須符合民主政治的時代特征，比如有深入群眾的親民風格、善于傾聽的平等作風，敢于擔當的責任意識、從善如流的寬闊胸襟，依法管理的法治觀念、嚴于律己的道德情操，等等。如果在民主集中制的體制下還存在“個人專橫”、“個人專斷”等家長制和一言堂的情況；還存在那些“我就是制度”、“我就是法律”、“人是活的，制度是死的，我說了算”等官人雷語，那就可以斷定他們不是在搞民主集中制，而是搞封建專斷制。

　　第二，任何組織領導層次的集中都是發(fā)揚民主前提下的集中。在我國由于存在多層次的組織領導體系，民主集中制呈現民主——集中——民主——集中螺旋上升式的循環(huán)，直至形成中央的領導權威。上至中央，下至村民委員會和街道委員會，都要堅持相應的民主和集中，不管是多層次的集中還是一個層次的集中,不管是高層次的集中還是低層次的集中，不管是最高領導人還是最基層的領導干部，都不能搞個人專斷，都沒有政治的特區(qū)，都不允許搞不按民主制度和程序辦事的集中。在中國共產黨內不允許有享受特權，凌駕于法律和制度之上的領導者。

　　第三，所有集中的內容必須是通過發(fā)揚民主所得信息的加工和處理。集中是對民主的來料加工，是對民意的提煉和升華。所以，集中加工的原料必須是來自于民主，而不是主觀臆斷的集中或拂逆民意的集中。民主越充分、全面、客觀，集中加工原料的質量就越高，作出的決策和執(zhí)行決策的政策措施就越有利于集中代表廣大人民群眾的利益。沒有民主這個前提，集中就會犯主觀主義的錯誤，就會導致指導思想和重大決策的失誤。我們再也犯不起“情況不明決心大，問題不清點子多”那樣的重大失誤了。

　　第四，集中統(tǒng)一意志的實現必須以解放思想、實事求是、暢所欲言、心情舒暢為前提。民主集中制一個非常重要的功能，就是能夠把各個層次、分散在各個地方的人民群眾聚合起來，并形成一股巨大的力量。統(tǒng)一思想，統(tǒng)一意志，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動是民主集中制的重要組織功能。然而，這種集中統(tǒng)一意志的實現是以充分的民主作前提的。沒有廣大人民群眾解放思想、心情舒暢，是不可能心往一處想、勁往一處使的。事實證明，靠強制、靠欺騙、靠金錢是做不到眾志成城的。

　　三、民主集中制的民主與集中互為目的

　　民主與集中是一個互為目的的統(tǒng)一體，即民主與集中都是以對方作為發(fā)揮作用的目標而開展工作的，這種互為目的的結合體，使民主和集中功能互補，交輝呼應，相得益彰。

　　民主以集中為目的指的是：第一，開展民主要以實現有效領導為目的。不能把民主的開展僅僅停留在把黨員和群眾發(fā)動起來，把他們的民主熱情調動起來，把他們的意愿和訴求表達出來的層面上,而是要圍繞提高組織領導的科學性和有效性來開展民主。這就要求在開展民主時，積極探索善于集中群眾意見和智慧，善于代表和實現群眾利益，善于把群眾的集體意志轉化為科學領導力和執(zhí)行力的有效途徑和方式上。特別像在中國這樣一個領導環(huán)境錯綜復雜，領導對象差異性大，領導類型多種多樣，領導內容各有側重的發(fā)展中大國，必須根據各個單位和部門，各個地方和地區(qū)的實際情況，找到有利于實現科學領導的民主形式和方法，找到使民主動力轉化為正能量的領導力的科學路徑。

　　第二，開展民主是為了興利除弊，改革不合時宜的領導體制，提高組織領導的生機和活力。在現階段，人民民主的主要形式是間接民主，即通過國家公職人員和公共管理機構來代表和服務人民，實現人民當家作主。衡量人民當家作主政治本質的實現程度，不是看每個人是不是都成為國家和社會的管理者了，而是看代表人民管理國家和社會的組織領導機構是否健全和完善，是否充分體現了權為民用的組織功能。發(fā)揚民主要有利于健全和完善人民利益的實現機制和管理體制，以建立精兵簡政，民主公平，充滿活力，富有效率的管理機制為目的。

　　第三，開展民主必須以堅持和加強黨的領導為目的。政黨政治是現代民主政治生活的基本特征，任何性質的民主都離不開政黨的領導。中國共產黨作為中國工人階級和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義建設的領導核心，是民主集中制的堅持者和主導者。民主集中制和黨的領導的關系，就好比民主集中制是一張組織管理之網。黨的各級領導就像連接在網上的各個紐結，如果說網眼的目是民主部分的話，那么網上紐結就是各級組織的領導，它是組織領導之網中縱橫交錯的連結點。黨中央領導就好像是網上的綱，綱舉目張。歷史證明，中國共產黨的領導越是堅強有力，越有利于充分實現人民的根本利益。所以，發(fā)揚民主必須創(chuàng)造有利于加強和改善黨的領導，維護中央的領導核心和領導權威，加強黨的統(tǒng)一和團結的組織形式。如果開展民主反而使社會失去了組織領導的核心，沒有了組織經濟社會發(fā)展的指揮中樞，整個國家就會四分五裂，一盤散沙。這樣的“民主”是危害國家核心利益的。

　　集中以民主為目的指的是：第一，集中是為了更好地代表人民掌好權用好權。我國憲法規(guī)定:國家的一切權力屬于人民。權力屬于人民不等于都由全體人民來治理國家，而要由人民中的政治精英來管理國家。這樣的社會分工才有利于提高組織管理的科學性和有效性。實現科學有效領導的實質就在于為黨和人民掌好權和用好權，把一切組織領導工作的指向，聚焦在為人民謀福祉，實現民族復興上。真正做到權為民用，利為民謀，情為民系。任何領導干部在充分行使職權時都必須始終保持“為誰用權”的清醒的和基本的認識。代表人民治理好國家,才能體現人民民主的本質。離開了這個基本的認識，集中再有力也會偏離方向，權力再小也會犯大錯誤。

　　第二，集中是為了用科學有效的權力運行機制代表和實現人民的利益。民主集中制的集中有相當一部分是作為權力運行機制而存在的。這種權力運行機制在不同的社會組織中，會采取不同的組織領導模式，如首長負責制、黨委領導下的首長負責制和董事會、委員會制的集體領導制等等。這些組織領導的具體模式既強調堅持集體領導，特別是重大決策的民主化和科學化，又不同程度地重視發(fā)揮主要負責人的個人作用，實現集體領導和個人負責的有機統(tǒng)一。同時，為了更有效地體現人民群眾的根本利益，或盡可能避免和減少對人民根本利益的損害，我們黨還會根據形勢的變化及時調整領導方式和方法，使其體現民主集中制特有的適應性和靈活性。

　　第三，集中是為了更好地體現廣大黨員和人民群眾的集體意志和人民團結。團結就是大局，團結就是力量。領導體制的最大功能就是要凝聚力量，攻堅克難。在敵對勢力虎視眈眈，意識形態(tài)格局西強東弱，社會發(fā)展極不平衡，利益訴求日益多元的情況下，人們的思想空前活躍，輿論環(huán)境錯綜復雜。這就要求把黨的思想領導、政治領導的任務，通過有效的組織領導方式貫徹落實下去，做好解放思想和統(tǒng)一思想的工作。集中廣大黨員和普通群眾盼發(fā)展，求穩(wěn)定，謀幸福，思和諧的主流意識，凝聚絕大多數人的民心和民意，并通過有效的宣傳方式表達出去，展示眾志成城，萬眾一心的集體意志；通過有效的組織領導形成強大的生產力、戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力，成為推動社會發(fā)展，改善民生的強大物質動力；通過科學的思想引導，形成共同的價值觀和共同理想，成為推動社會全面發(fā)展和進步的強大精神動力。

　　四、民主與集中是互為保障的統(tǒng)一體

　　民主與集中還是一對互為保障的統(tǒng)一體。在這個統(tǒng)一體里面，民主是集中的保障，集中是民主的保障，共同維護這個體制的健康運行。相反，缺乏這種互為保障的作用，民主和集中就會因為失去對稱性力量的支撐而削弱其功能，甚至唇亡齒寒。

　　民主需要集中為保障指的是：第一，開展民主需要有組織的堅強保障。民主集中制作為組織領導制度，其組織性是最突出的特征，而集中部分又是組織之首，組織之魂。這就是說，只有集中部分能夠使各級組織明確組織的活動目標、活動內容、活動方式、活動條件、活動程序和活動要求，并且對各級組織的活動進行信息調控、反饋、糾錯等指揮工作。民主集中制的集中部分，是對整個體制運行起推動、維護、調控作用的。沒有組織的堅強保障，民主的開展就缺乏有效的指揮系統(tǒng)、協(xié)調系統(tǒng)和控制系統(tǒng)。

　　第二，民主有賴于條件的保障。開展民主是一個思想、物質、情感和信息運動的過程，沒有一定的物質條件，比如說沒有會場、閑暇時間、辦公自動化設備、交通工具、新聞出版等輿論工具、文化宣傳用品，等等，民主就無法開展。發(fā)揚民主條件的提供由各級黨委、政府、各個單位和部門的領導者和管理者來具體操作。這些領導者和管理者處于民主集中制中的集中環(huán)節(jié)，他們掌握發(fā)揚民主的各種資源，這些資源的配置對發(fā)揚民主關系重大。這是是否真心支持黨內民主和人民民主的重要表現。

　　第三，民主需要社會援助的保障。雖然每個黨員和普通群眾對組織領導工作有各項民主權利，在間接民主為主的情況下，總體來說，普通黨員和群眾是民主活動的主體，而各級領導干部是集中工作的主體。在現實生活中難免會出現少數領導干部濫用人民的權力，以權謀私的行為，或者是壓制、侵害群眾民主權利的行為。在這樣的情況下必須能夠及時為普通老百姓的民主權利進行維護，對他們實施民主的援助。這種援助可以是法律援助性質的，可以是新聞輿論在道義上的，可以是上級組織部門行政干預方式的，還可以是國家對其在經濟物質上賠償方式的等等。但不管什么樣的援助，只能主要通過國家機關和領導者來實施和實現，這是民主集中制糾錯的重要內容之一。

　　集中需要民主的保障指的是：第一，廣泛而充分的民主可以鞏固黨的執(zhí)政基礎，始終確保執(zhí)政的合法性。敵對勢力攻擊中國共產黨長期執(zhí)政的領導體制是“一黨獨裁”，是他們根本不了解中國共產黨的階級基礎和執(zhí)政基礎與西方多黨制下的執(zhí)政黨有本質的區(qū)別。中國共產黨是代表中國工人階級和中華民族根本利益的黨，西方國家執(zhí)政黨是代表一部分壟斷集團利益的黨。所以，西方國家執(zhí)政黨所推行的民主只能是虛偽的、片面的、殘缺不全的，而馬克思主義執(zhí)政黨所推行的民主是完全可能實現充分的、全面的、廣泛的民主。只要我們黨積極主動地、充分自覺地發(fā)展黨內民主和人民民主，就能永遠立于不敗之地，就能領導和團結全體人民實現中華民族的偉大復興。

　　第二，民意支持和民心所向是領導權威有效發(fā)揮的可靠保障。有效的領導有賴于領導的權威。領導者的權威從哪里來？只能通過自己的知識、能力和情操贏得廣大黨員群眾的信任和擁戴而來。只有在民主得到充分發(fā)揚的情況下，在領導者的才能得到廣大群眾認可的情況下，民主主體才會由衷地產生對領導者的敬佩和尊重，領導者的權威才可能真正得到確立，否則領導者的權威是短暫、脆弱的。有的領導期望通過找靠山、投門派、拉小圈子、結成腐敗共同體，搞專橫跋扈來維護自己的威信，決不能長久，也靠不住。只有獲得大多數人支持的民心和民意，才是各級領導者威望的唯一源泉。

　　第三，廣大黨員和人民群眾民主權利的充分行使，是“一把手”正確發(fā)揮領導核心作用的有效保障。民主集中制之所以是科學的有效率的制度，其中一個重要的原因就是各級組織都確立了領導核心。有了領導核心，任何單位和部門就有了主心骨，就有了事業(yè)發(fā)展和開拓的劈波者和領航人。在一定的條件下，主要領導者個人的作用是關鍵性的。這就是我們平常所說的“選準一人，致富一方”；“火車跑得快全靠車頭帶”；“千軍易得，一將難求”、“一個好校長，帶出一所好學校，等等。但是，這種個人作用的充分發(fā)揮，不能理解為“英雄創(chuàng)造歷史”，不能理解為個人天馬行空獨往獨來。在現代社會，任何個人作用的發(fā)揮都是以更加科學、更加有效地代表和實現人民的意志和愿望為目的的。經過幾十年的實踐，我們已經形成了一套比較完整的發(fā)揮領導核心作用的制度。這就是充分發(fā)揮“一把手”作用的制度。各級“一把手”是堅持民主集中制的核心人物。誰是“一把手”，誰就是那個單位和部門堅持民主集中制的主導者和指揮者。然而，“一把手”的地位不是自封的，也不是天上掉下來的，而是上級黨組織、廣大黨員和人民群眾賦予的，是代表廣大黨員和人民群眾負責一個單位和部門的工作，代表他所負責的群眾行使治理國家，管理社會職權的。“一把手”的權力不能脫離廣大黨員和人民群眾的制約監(jiān)督而凌駕于黨和人民之上。當前，“一把手”的權力不受制約監(jiān)督的問題還比較突出，其重要的原因是民主監(jiān)督的作用沒有得到充分發(fā)揮。要確保“一把手”的權力能夠得到正確的行使，就必須使廣大黨員和人民群眾擁有的各項民主權利能夠充分行使，使之形成能與領導權力力量對稱的權力結構，成為防止權力濫用的有力屏障。只有人民群眾對權力的制約監(jiān)督真正產生了效力，才可能實現將權力關進制度的籠子里的目標，才可能確保決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調。

　　（作者系國家教育行政學院黨委書記）