沈榮華

　　內(nèi)容提要

　　權(quán)力始終是一把“雙刃劍”。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，要及時(shí)揭露腐敗行為，堅(jiān)決查處腐敗案件；在容易產(chǎn)生濫用權(quán)力的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和部位，建立有針對(duì)性的權(quán)力制約機(jī)制，防范腐敗的發(fā)展蔓延；提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，讓權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行；依靠法治制約權(quán)力，使國(guó)家機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，確保權(quán)力在“剛性”的制度籠子里運(yùn)行，有效防止腐敗。

　　習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。這一重要論述，為當(dāng)前的反腐倡廉指明了方向。

　　為什么治理腐敗要靠對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約？從人類歷史看，權(quán)力始終是一把“雙刃劍”，既可以用來為人民謀利益，也可能被濫用來謀取私利，滋生腐敗。列寧指出：“不受制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致不受節(jié)制的墮落。”古今中外的歷史也反復(fù)表明，權(quán)力一旦失去制約和監(jiān)督，腐敗就會(huì)隨之產(chǎn)生，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)產(chǎn)生腐敗。從我國(guó)情況看，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)，在有些領(lǐng)域還十分嚴(yán)重。原因是多方面的，歸結(jié)到根本，與權(quán)力行使沒有得到有效的監(jiān)督制約，特別是與一些位高權(quán)重者的權(quán)力行使約束不住，監(jiān)督不力，直接間接相關(guān)。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，確保權(quán)力正確行使，不被濫用，就必須抓緊建設(shè)不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制和不易腐的保障機(jī)制，提高權(quán)力監(jiān)督制約的有效性。

　　及時(shí)有效地揭露腐敗行為

　　腐敗是一種濫用權(quán)力謀取私利的現(xiàn)象。腐敗心理研究表明，潛在的濫用權(quán)力者通常會(huì)在收益與風(fēng)險(xiǎn)間進(jìn)行權(quán)衡，如果腐敗行為得不到及時(shí)的揭露，嚴(yán)厲的處罰，腐敗獲得的好處大于被查處的后果，就容易鋌而走險(xiǎn)。因此，及時(shí)揭露腐敗行為，堅(jiān)決查處腐敗案件，不僅可使腐敗行為受到應(yīng)有懲處，得不償失，而且可起到威懾作用。處罰一個(gè)警示一片，可使權(quán)力行使者因畏懼受到揭露和處罰而不敢腐。

　　及時(shí)揭露腐敗行為，需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的法律、民主、社會(huì)、輿論等體制內(nèi)外監(jiān)督，健全舉報(bào)、信訪、質(zhì)詢、聽證、監(jiān)察、審計(jì)等制度。要通過制度設(shè)計(jì)，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，根據(jù)群眾檢舉的線索發(fā)現(xiàn)腐敗行為，為此還應(yīng)抓緊完善舉報(bào)人和證人的保護(hù)制度，因?yàn)槟壳暗闹贫纫?guī)定在設(shè)計(jì)和執(zhí)行上都存有過多的漏洞和缺陷，致使舉報(bào)人和證人屢受打擊報(bào)復(fù)的事例一再上演。要充分發(fā)揮輿論媒體在揭露腐敗中的作用，特別要健全網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)受理制度，發(fā)揮“網(wǎng)絡(luò)反腐”的“秒殺”優(yōu)勢(shì)。許多高官、實(shí)權(quán)人物濫用權(quán)力，不怕知情者上告，不怕權(quán)力機(jī)構(gòu)查處，卻怕公開曝光，這充分顯示了輿論的巨大威力。還要發(fā)揮好紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、司法等權(quán)威機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，加大檢查監(jiān)督力度，及時(shí)揭露濫用權(quán)力的腐敗活動(dòng)。

　　有效處罰腐敗行為，必須堅(jiān)持黨紀(jì)國(guó)法面前沒有例外，“老虎蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。黨的十八大以來，反腐敗有了新部署，有多名涉腐官員受到及時(shí)堅(jiān)決的查處，例如，雷政富從曝光到被免職立案調(diào)查只用36個(gè)小時(shí)，海南瓊中縣財(cái)政局長(zhǎng)公款吃喝兩天后被免職，查處力度和速度大幅提升，起到了明顯警示作用。同時(shí)，也折射出一些地方存在揭露與處罰脫節(jié)的情況，比如，有的腐敗行為被舉報(bào)、曝光、揭露，卻沒有得到及時(shí)查處、受到應(yīng)有懲罰，有的執(zhí)法偏軟、壓案不辦、瞞案不報(bào)、內(nèi)部消化，有的舉報(bào)在權(quán)力部門之間轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，甚至七轉(zhuǎn)八轉(zhuǎn)被轉(zhuǎn)到被告的手中，最終不了了之，干部群眾對(duì)此十分痛恨。因此，提高處罰腐敗的有效性，需要進(jìn)一步加大對(duì)查辦機(jī)構(gòu)的支持，增強(qiáng)專項(xiàng)監(jiān)督的獨(dú)立性，健全對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的內(nèi)外問責(zé)機(jī)制。

        加強(qiáng)權(quán)力制衡

　　權(quán)力具有擴(kuò)張性、支配性、腐蝕性的一面，一旦失去制約就可能滋生腐敗。哪里的權(quán)力失去制約，哪里就可能出現(xiàn)腐敗。上世紀(jì)80年代，腐敗多發(fā)生在商品流通、土地開發(fā)、建筑工程、工商稅務(wù)、機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)等領(lǐng)域；到90年代，腐敗發(fā)展到行政審批、招標(biāo)投標(biāo)、土地出讓、金融證券、財(cái)政資金、國(guó)企改制等領(lǐng)域；進(jìn)入21世紀(jì)，腐敗延伸到公共服務(wù)項(xiàng)目、政府采購、干部人事、司法等新的領(lǐng)域。要遏制不同領(lǐng)域的腐敗，就必須在容易產(chǎn)生濫用權(quán)力的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和部位，建立有針對(duì)性的權(quán)力制約機(jī)制，防范腐敗的發(fā)展蔓延。

　　一要合理界定公權(quán)力行使的邊界。在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，行政、企業(yè)、市場(chǎng)等行為往往混淆不清，權(quán)力對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的過多干預(yù)，使某些官員有了牟取私利的機(jī)會(huì)。因此，合理界定公權(quán)力行使的邊界，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，壓縮權(quán)力配置資源，將有助于從源頭上鏟除腐敗的機(jī)會(huì)和條件。

　　二要對(duì)過于集中權(quán)力進(jìn)行制衡。腐敗發(fā)生的一個(gè)重要條件，就是一些權(quán)力過于集中，不容易關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。解決的辦法，就是對(duì)重要部位和環(huán)節(jié)的權(quán)力進(jìn)行分解，如決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互制約，以權(quán)制權(quán)，形成制衡機(jī)制。近年來，執(zhí)法領(lǐng)域建立收支分開、收繳分離的制衡機(jī)制，就對(duì)治理“三亂”等問題起到明顯效果。對(duì)于“一把手”權(quán)力超載現(xiàn)象，要通過合理配置權(quán)力、嚴(yán)格民主決策程序等途徑加強(qiáng)制衡，例如，對(duì)工程項(xiàng)目、大額資金、干部任免、改革政策等重大事項(xiàng)，要堅(jiān)持集體議決制度，防止個(gè)人說了算，以民主制約專斷，以程序制約擅權(quán)。

　　三要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用權(quán)力的制衡。近些年來，一些部門和人員違紀(jì)違規(guī)使用財(cái)政資金的現(xiàn)象比較突出，比如揮霍浪費(fèi)、擠占挪用問題，私設(shè)“小金庫”、坐收坐支問題，公款消費(fèi)、奢侈享受問題等，比比皆是，極易產(chǎn)生不正之風(fēng)乃至腐敗。因此，必須加強(qiáng)對(duì)隨意支配財(cái)政資金權(quán)力的監(jiān)督制約，包括實(shí)施部門預(yù)算改革和國(guó)庫集中收付制度；健全統(tǒng)一透明的預(yù)算控制制度，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，接受人大、審計(jì)和社會(huì)的監(jiān)督；嚴(yán)格財(cái)務(wù)預(yù)算支出管理制度，統(tǒng)一財(cái)務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)和福利津貼標(biāo)準(zhǔn)，消除隱性收入、灰色收入。

       提高權(quán)力運(yùn)行的透明度

　　提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，讓權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行，接受人民監(jiān)督，是一劑有效的“防腐劑”。這是因?yàn)?，在眾目睽睽之下，掌?quán)者自然要自我約束，慎重行使權(quán)力，如有濫用權(quán)力行為也容易被發(fā)現(xiàn)；通過“暗箱操作”來謀取私利的腐敗活動(dòng)就很難得逞；保障了社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，本身就等于擴(kuò)大了監(jiān)督主體和力量，這樣就可依靠社會(huì)公眾的力量來監(jiān)督權(quán)力，改變僅僅靠反腐機(jī)構(gòu)來監(jiān)督權(quán)力的格局，形成多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人的機(jī)制。所以，“透明”是腐敗的天敵，透明度越高，治理腐敗成效也越大。

　　近年來，我國(guó)權(quán)力運(yùn)行的透明度有了顯著提高，但也存在著隨意性大、參差不齊、缺乏制度保障等問題。進(jìn)一步增強(qiáng)透明度，要按“公開是原則、不公開是例外”的要求，作出制度安排，健全信息公開制度、公開聽證制度、說明理由制度、公示制度、新聞發(fā)布制度等，以及公共服務(wù)事項(xiàng)、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、收費(fèi)罰款等社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng)，都應(yīng)予以全部公開。要充分發(fā)揮新聞媒體的作用。新聞媒體既是公眾獲取政務(wù)信息的主渠道，也是輿論監(jiān)督的重要載體，可大有作為。要完善公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，如探索一定區(qū)域主要官員或新任主要官員的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，為政治廉潔、防治腐敗提供有效的制度保障。要抓緊制定政務(wù)公開的國(guó)家法律，明確公開的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、限制、方式、時(shí)限等內(nèi)容，為增強(qiáng)透明度提供法律保障。

　　依靠法治制約權(quán)力

　　依靠法治制約權(quán)力，可使國(guó)家機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，一旦出現(xiàn)濫用權(quán)力的腐敗行為，就可依靠法律手段加以有效的終止、糾正和制裁，這樣的權(quán)力制約機(jī)制，將大大增強(qiáng)權(quán)力行使的規(guī)范性和不可違反性，使權(quán)力制約獲得現(xiàn)實(shí)的力量源泉，確保權(quán)力在“剛性”的制度籠子里運(yùn)行，有效防止腐敗。

　　以法治思維和方式防止腐敗，將權(quán)力納入法治軌道運(yùn)行。一要權(quán)力法定。對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力的授予、形成和范圍作出實(shí)體規(guī)定，使國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員依照法定權(quán)限行使權(quán)力，不得逾越，否則就是無效權(quán)力。二要程序法定。應(yīng)當(dāng)抓緊制定統(tǒng)一適用的行政程序法，以保證權(quán)力依照法定程序運(yùn)行，一旦違反法定程序，有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)就可裁定其行為違法，并使違法者承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。三要監(jiān)督法定。抓緊制定和完善《監(jiān)督法》、《行政監(jiān)督程序法》、《反貪污賄賂法》等項(xiàng)法律法規(guī)，對(duì)各種腐敗行為的內(nèi)容、認(rèn)定、處罰等，盡可能地以法律形式予以明確，以便于依法監(jiān)督和查處。四要堅(jiān)持違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，在法律面前無例外。

　　（作者系中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)、研究員）