以實實在在的改革取信于民

——“深化行政體制改革與轉變政府職能”學術研討會發(fā)言摘登

      本期主題

　　備受關注的《國務院機構改革和職能轉變方案》已經正式出臺，任務分工也已明確。圍繞轉變職能和簡政放權，我國將進一步深化行政體制改革。3月30日，由上海市政治學會、上海市行政管理學會、華東師范大學、光明日報編輯部聯合主辦的“深化行政體制改革與轉變政府職能”學術研討會在華東師范大學舉行。來自20余家單位的50多名專家學者，圍繞我國行政體制改革的歷史經驗、面臨問題與未來展望、大部門制改革與政府職能轉變、公共服務與服務型政府建設等問題進行深入探討。本版特擷取部分學者發(fā)言，以期將行政體制改革的理論與實踐不斷引向深入。

　　行政體制改革需要“協(xié)同創(chuàng)新”

　　 李 琪

      黨的十八大和今年兩會確定了深化行政體制改革，特別是繼續(xù)推進大部制改革的具體目標和任務。1985年，我曾經參加了在廣西南寧召開的關于中國行政管理改革的研討會，當時討論的主題就是行政機構改革。自那時開始，中國行政管理的實踐與理論研究的進程，就圍繞機構改革、政府權力下放、行政制度建設、政府職能轉變、依法行政和服務型政府建設等改革目標逐步逐層地深化推進。首先是“行政硬件”的改革，即機構改革；然后是“行政軟件”的建設，即逐漸向轉變政府職能推進；再以后是“行政心件”的創(chuàng)立，就是強調要確立新的行政目標、行政理念。十八大明確提出了建立中國特色社會主義行政管理體制的目標和理念。國務院關于大部門制機構改革的整體部署也已發(fā)布，五年之內必須完成各項改革任務，定目標、定機構、定時間，各項內容非常明晰?；诖耍斍斑M一步探討行政管理體制改革和政府職能轉變既有新意、也富有深意。

　　政府職能轉變已歷經梯次推進的三個階段。第一個階段是上世紀90年代開始的政府職能轉變，要求行政系統(tǒng)突破傳統(tǒng)的計劃經濟體制下政府包辦一切、包攬一切的模式。第二個階段就是2000年前后，中央明確提出政府職能轉變的新內容、新要求，指出社會主義市場經濟條件下政府的新四項職能是“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。第三個階段是2012年，十八大報告明確提出當前行政管理體制改革的著力點就是政府職能轉變，包括三個方面內容：一是要向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境轉變；二是要向提供優(yōu)質的公共服務轉變；三是要向維護社會公平正義轉變。當前行政管理體制改革聚焦的就是這十二個字：良好環(huán)境、優(yōu)質服務、維護公正。

　　中國特色社會主義行政管理體制建設是一個梯次推進、逐步深化的過程，需要我們伴隨行政改革實踐進程的深入，進一步做深層次的思考和研究。具體而言，以“三個轉變”為核心內容的政府職能體系要逐步形成、協(xié)調推進，而不再是過去單獨地強調機構改革。大部門制改革強調對政府職能轉變涉及的職責、權力和利益問題做統(tǒng)籌設計，強調“協(xié)同創(chuàng)新”。這里所說的“協(xié)同創(chuàng)新”，包括五方面措施并舉：一是貫徹落實科學發(fā)展觀，創(chuàng)新行政管理理念，樹立“以人為本”的行政治理理念（行政心件建設）；二是加快政府職能轉變，優(yōu)化政府職能配置（行政軟件建設）；三是穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門機構的職責體系（行政硬件建設）；四是推進行政管理方式創(chuàng)新，提高政府服務質量和行政效率；五是加快法治政府和服務型政府建設的步伐。

    （作者系中國行政管理學會副會長、上海市委宣傳部副部長）

　　多管齊下破解職能轉變難題

　　吳志華

      自1986年政府工作報告中最初提出政府管理經濟的職能要相應轉變和1987年黨的十三大正式提出轉變政府職能問題以來,歷次行政體制改革都要求政府職能轉變，并都把它作為機構改革或行政體制改革的關鍵和核心?，F在看來，首先值得肯定的是政府職能轉變取得了持續(xù)性的新進展，尤其是行政審批制度改革取得了階段性成果。但同時也不得不坦言，政府職能的越位、缺位、錯位現象依然存在，一方面不該管的管得過多，另一方面該管的沒有管好。這說明政府職能轉變問題已成為行政體制改革中的一個實踐難題。

　　政府職能轉變之所以成為實踐難題有多方面的原因，包括政府的職能界限難以一步認識到位、經濟建設型政府牽制了政府自身職能轉變的步伐、政府職能轉變的進程受制于外部載體的發(fā)育程度、利益相關性使得政府職能轉變缺乏內動力等。解決政府職能轉變的實踐難題，應該針對這些現實原因，在后續(xù)的深化行政體制改革中選擇多管齊下的破解路徑。

　　其一，基于人民主體地位的服務型政府為行政體制改革的主導和統(tǒng)領目標，加快建設服務型政府的步伐，在完善宏觀管理和加強市場監(jiān)管的同時，進一步強化社會管理尤其是公共服務的職能，由此推動目前的四項職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義三大職能轉變。其二，積極培育發(fā)展作為公民參與公共事務載體的社會組織，在厘清政府與社會、公民之間職能關系的基礎上，向社會及社會組織放權，加快形成政社分開、職能明確、依法自治的現代社會組織體制，使政府放心地把更多的參與社會公共事務管理和公共服務的職能轉交給社會組織。其三，以推進大部制改革為契機，在解決部門間職能交叉、重合、分散等突出問題，從機構體制上理順、優(yōu)化部門間職責關系的基礎上，要求新組建的大部門把簡政放權和職能轉變作為機構改革的一項重要硬性任務予以切實落實。其四，加大改革審批制度和監(jiān)管方式的力度，更大幅度地減少政府對投資、生產經營活動的審批事項，取消不必要的資質資格許可、認定以及行政事業(yè)性收費，同時改變“重事前審批、輕事后監(jiān)管”的監(jiān)管方式，對依附于政府職能之中的期望利益，從制度上進行“釜底抽薪”，進而既保障公共權力的純潔性，又在一定程度上化解由利益相關性而產生的轉變政府職能的阻力。

    （作者系華東師范大學公共管理學院院長 ）

　　政府職能轉變應處理好三組關系

曾 峻

　　政府職能轉變涉及到內外、上下、左右三組關系及相應的路徑選擇。

　　內外關系是指政府與非政府主體的關系。就政府職能轉變路徑看，既包括弱化要求也包括強化要求。弱化就是要對政府職能“作減法”，在培育、扶持非政府主體的基礎上逐步把一些職能轉移給市場主體和社會主體，不再直接干預這些主體內部活動，更不直接參與市場、社會資源的配置。強化就是要對政府職能“作加法”，把政府的主要精力、財力集中到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來，政府份內職責不能“一推了之”。

　　上下關系是指不同層級政府的關系。在總體界定政府應該干什么的基礎上再把這些職能分解到不同層級的政府那里。政府層級越低，具體執(zhí)法、管理、服務事務越多。從職能配置過程看，宜采用“屬地化”原則，即一項工作首先應考慮讓下級政府做，只有下級政府做不了的事情才由上級政府出面。政府職能在不同層級政府間的配置有下移和上移兩種路徑。下移就是把本屬于下級政府權責范圍內的事項交給下級政府，上移則把應屬于上級政府權責范圍內的事項交給上級。職能下移和上移的內容不僅包括事權而且包括財權。特別要注意避免事權下移、財權上移產生權、責、利不對稱分布，從而削弱地方政府履行職能的能力。

　　左右關系是指政府內部同一層級各職能部門之間的關系。在橫向職能配置過程中，應遵循“合并同類項”原則，一個領域盡可能由一個機構或以一個機構為主實施管理和提供服務，避免人為切割管理領域，在不同環(huán)節(jié)、不同方面設立不同機構。這就是實行大部門體制以及加強資源整合、平臺整合的內在要求。

    （作者系上海市委黨校教育長）

　　政府職能轉變是一個長期過程

曹沛霖　　

      從上世紀80年代以來，政府機構改革已經進行了幾輪，每次機構改革，轉變政府職能都是重頭戲。時至今日，盡管政府職能已經發(fā)生很多建設性的變化，但是不少老問題依然存在，而且還出現了一些新問題。這是非常值得人們深思的。從理論上說，政府為實現一定時期的任務，其職能具有分化和綜合的屬性，而且是會演變的。它可能擴大，也可能轉變、縮小以致消失。當前我們面臨的職能轉變，主要是簡政放權，政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，把不該由政府管的事項轉移出去，從過去適應計劃經濟轉變到適應走中國特色社會主義道路、全面建設成小康社會的需要。

　　所以，政府職能轉變是客觀的需要，是一種歷史現象。違背它會受到懲罰，會阻礙社會經濟的發(fā)展。同時，它也會受到人為因素的影響。因為政府職能的行使是由人操作的，政府職能機構是由人設置的。人會起推動的作用，也會起阻礙的作用。而這種作用背后的邏輯是人的欲望、利益和權力。這當中，權力尋租是不可忽視的阻力，因為擴大管理事務，增加審批項目是尋租開源的渠道。不能認為這些現象是轉變職能機構改革陷入怪圈的唯一原因，但應該是其中原因之一。

　　正是這樣，政府改革要有勇士斷臂的勇氣和決心，而且政府職能轉變是一個長期過程，最終它還決定于社會的發(fā)育健全和市場的發(fā)展完善，以及諸如提高政府公務員素質等相關的改革措施。這次《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工中指出，要“以實實在在的改革成效取信于民”，這也使我們對改革的前景更有信心。

    （作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授 ）

　　實現政府縱向層次的合理分權

桑玉成

　　長期以來，我們在研究政府職能的科學定位問題上，較多地關注了政府與市場、政府與社會的職能劃分問題，但對于不同層級間政府的職能定位，往往關注不夠。即使有所涉及，大多也只是注意到中央與地方的關系問題。而作為地方政府，層級結構對于其職能的定位也應該引起足夠的重視。

　　所謂政府職能轉變或者說政府職能的準確定位問題，其主要強調的是政府應該做什么、不應該做什么。但是，在一個國家中，政府本身具有橫向的和縱向的結構，不同部門的政府以及不同層級的政府，其職能定位也應該有所不同。尤其是，我們需要從政府層級的角度，來厘清不同層級政府之間的事權和財權關系，以明確不同層級政府之間的權力和責任。在現在的政府管理體制下，有些地方政府有層層截留權力和利益的問題、政府層級間職能交叉責任不明的問題，已經對政府職能的有效發(fā)揮，帶來了直接或間接的影響。從全面建成小康社會的目標出發(fā)，促進各級各類政府的有效功能發(fā)揮，非常有必要盡快改變政府不同層次間諸如“上下一般粗”的狀況，實現政府縱向層次的合理分權。

　　黨的十六大以來，中央提出政府職能主要在于四個方面，即：經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。注重政府職能定位的縱向層級結構的基本原則是：層級越低的政府，就越應該貼近社會，其職能領域就越應該偏向于社會管理和公共服務；而層級越高的政府，就越應該為社會的正常發(fā)展制定必要的規(guī)則和標準，并提供必要的行政保障。根據這樣的原則，在中央提出的政府職能的四個方面，應該充分體現不同層級政府對于這四項職能的不同程度的責任。譬如說，相對而言，經濟調節(jié)的責任主要在于中央政府；市場監(jiān)管的責任主要在于省市級政府；而公共服務的責任主要在于省市級政府，其次是區(qū)縣級政府；社會管理的主要責任主體可以往下偏移。為此，必須重新劃分政府不同層級的財稅權，并通過這種財稅權的合理劃分，使得最基層政府的財稅權直接與其履行社會管理的責任相掛鉤。當然，這樣的劃分并不具有絕對的意義，很多方面的職能可以而且應該滲透交叉，彼此互補。只有在政府的橫向、縱向都實現了職能科學劃分的基礎上，才能既發(fā)揮各級各類政府的主動性、創(chuàng)造性和積極性，又能夠發(fā)揮政府的整體效應，以促進社會健康穩(wěn)定發(fā)展。

    （作者系上海市政治學會會長、市社聯黨組副書記 ）

　　改革的手段和策略要多樣化

竺乾威

　　從機構改革采用的手段和策略來說，我們長期以來主要運用的是漸進方法。漸進改革的特點是小步前進、及時反饋修正，通過漸變的積累，最終導致大的變化。作為一種改革的策略和手段，漸進改革的一個最大優(yōu)點在于，由于沒有政策上大起大落的變化，可以避免因改革引起的震蕩，從而使改革可以在一個相對穩(wěn)定的情況下向前推進。我國機構改革從上世紀90年代開始，在社會相對穩(wěn)定的情況下推進了政府自身的一些改革，比如職能的改變，使政府的運作能更適應市場經濟發(fā)展和服務型政府建設的要求。

　　但是，漸進改革的優(yōu)點往往也是它的缺點所在。漸進改革降低了摩擦成本，但增加了實施成本。由于不是一步到位，有些問題遲遲得不到解決。就像一種痛，漸進改革只是減輕了痛的程度，但并沒有消除痛，是一種長痛。因此，當漸變的積累無法達成最終變化，我們必須考慮在必要的時候采用更加積極的手段。中國的經濟體制改革如果一直在原來的計劃經濟體制上做小步修正，而不是采取大刀闊斧的做法，也就是用市場經濟體制來取代計劃經濟體制的話，中國不可能有今天的局面。我們今天的問題在于，漸進改革方式帶來的成功使我們產生了一種路徑依賴，以至于一講到改革，馬上想到的就是采用漸進方式。但問題在發(fā)生變化。改革目前已經進入了深水區(qū)，進入了攻堅階段。長期以來用漸進方式沒有解決的積累起來的問題，我們是否還能用漸進方式來解決？改革過程中形成的既得利益隨著時間的推移而變得日益堅固，它們往往成為改革的強大阻力，漸進的、小修小補式的改革對于打破這種阻力和利益格局可能會顯得力不從心，這一點我們在一些重要的改革措施遲遲無法出臺上可以看到。因此，我們的改革在考慮采用漸進方式的同時，也要考慮適時地采用更加積極的方式。

    （作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授 ）

　　政府職能轉變要從多個維度思考

齊衛(wèi)平

　　轉變政府職能不是新提出的任務，從改革開放之初黨中央提出“理順各級政府職能部門之間的關系”，到上世紀90年代明確提出“轉變政府職能”，30多年來的實踐使人們的認識不斷提升。黨的十八大以來，新一屆黨中央以鮮明的態(tài)度，顯示了加強政府職能轉變的堅定決心。

　　就政治運作的普遍性而言，政府作為行政權力行使的載體，各國對它的職能定位雖然因具體情況而有所不同，但并無根本的差異。然而，政府職能轉變在我國則是一個具有特殊意義的問題。我國職能轉變問題之所以凸顯必要性和重要性，一方面是因為此前實踐中的“全能型政府”使職能泛化，另一方面是因為社會主義市場經濟的轉型，制造了政府職能對應性改革的需求。認識我國政府職能轉變，必須從經濟、政治、社會等多個維度加以思考，局限于某個角度的認識是片面的。現代經濟發(fā)展要求政府將自己定在本位職能上，以科學的頂層制度設計、合理的公共政策制定、公正的行政執(zhí)法、公平的機制提供、規(guī)范的管理行為，為市場經濟健康發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和秩序?，F代政治建設要求政府職能必須以體現人民權利為宗旨，使政府職能的規(guī)范和履踐遵循科學決策、民主決策、依法決策的原則?，F代社會成長要求政府職能為發(fā)展社會力量和培育社會組織服務，只有社會的現代性成熟起來了，政府才能找到合理的職能定位和正確的履踐路徑。

    （作者系華東師范大學政治學系主任）

　　行政體制改革需要增強動力

蔣云根

　　根據中國行政體制改革研究會藍皮書《中國行政體制改革報告（2012）No.2》披露，在一項對不同類型黨政機關處級以上領導干部就行政體制改革問題展開的問卷調查中，對于近5年來行政體制改革的總體評價，被調查人員回答“好”的只有7人，僅占3%；回答“一般，變化不大”的人數達68人，占30.7%；回答“比較差”的人數共47人，占21.3%。這可從一個側面反映出行政體制改革已進入深水區(qū)，難度顯著增大。十八大報告提出行政體制改革的六個方向和重點，是耳熟能詳的老課題，之所以強調這些領域的改革，是因為包括機構調整、人員去留、職能轉換、權力約束等項改革都直接觸及到了政府的自身利益，這也是行政體制改革陷于某種困境的重要原因。

　　中國的行政體制改革一直由政府主導，改革的動力主要源自兩個方面：一是內在原動力，即政府官員的危機意識、責任心和進取心；二是源于外部壓力而轉換的內在動力。由于中國“體制內改革”的基本特性，在主導農村、企業(yè)等領域改革時，主要通過內在原動力推動改革的進程。而一旦面臨政府“自我改革”的現實，難免出現內在原動力不足的情況；同時，由于缺乏外部壓力與內在動力之間的轉換機制，使得行政體制改革的另一動力源受到阻塞。對此，一方面需要通過制度設計造就一批具有改革精神的高素質官員隊伍，激發(fā)改革的內在原動力；同時，要重視完善外部民意壓力與政府動力之間的倒逼與轉換機制，通過內外合力增強行政體制改革的動力。

    （作者系華東師范大學行政管理系教授）