李 林

        近日，習近平總書記在主持中共中央政治局第四次集體學習時指出，要“努力以法治凝聚改革共識”。這既是在貫徹落實十八大精神的新形勢下，對深化改革開放、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧的新要求，也是在全面推進依法治國、加快建設法治中國的新起點上，對各級領導機關和領導干部提高運用法治思維和法治方式能力的新要求。

　　1978年以來的改革開放，是實現(xiàn)國家強盛、民族復興和人民幸福的必由之路，是為實踐證明了的全國人民的最大共識之一。目前，中國的改革步入“深水區(qū)”，改革面臨的問題之多、困難之大、矛盾之復雜、認識之不統(tǒng)一，前所未有。如何深化改革，尤其是深化重要領域、難點環(huán)節(jié)、重大利益調(diào)整等方面的體制改革，既是對執(zhí)政黨的領導能力、執(zhí)政能力、治國理政能力的嚴峻挑戰(zhàn)，也是對中華民族的政治勇氣、政治智慧以及中國人民當家作主能力的重大考驗。這就需要我們以法治最大限度地凝聚改革的思想共識、價值共識、制度共識和行為共識，為深化改革奠定良好的法治基礎、提供重要的法治保障。

　　法治是凝聚改革共識的重要方式和途徑

　　從法治原理來講，恪守法治與深化改革總體上是統(tǒng)一的、一致的，但在某些方面也會有不統(tǒng)一、不一致的現(xiàn)象，尤其是一些地方和部門搞的“先行先試”的試驗性改革，一些敢闖法律和政策“禁區(qū)”的探索性改革，一些涉及合法性的改革嘗試，必然會挑戰(zhàn)既有的法治秩序和法治權威，出現(xiàn)所謂“良性違法”等改革現(xiàn)象。

　　在這種情況下，尤其需要凝聚改革共識。一方面，全社會應當通過法治思維和法治方式盡可能達成為什么要改革、改革什么和怎樣改革的共識，從而為深化改革、突破改革難關提供充分的民意支持和合理性前提；另一方面，全社會與立法機關以及立法機關內(nèi)部應當努力達成改革共識，減少改革“個識”和反對意見，及時通過法定程序推進相關法律的立改廢，從而為深化改革提供必要的法律依據(jù)與合法性保障。

　　更加重視發(fā)揮法治的引導功能和教化作用

　　法律作為普遍的社會行為規(guī)范，具有不可替代的指引、評價、預測和教育功能。法治包含自由、平等、公平、正義、民主、秩序、人權、尊嚴、和諧、文明等基本價值，包含人民主權、憲法法律至上、依法執(zhí)政、民主立法、依法行政、司法獨立、保障人權、制約權力等基本原則，包含有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究等基本要求。

　　融匯于中國特色社會主義法律體系之中的上述價值、原則和要求，通過依法治國和法治的全面實施，直接或間接地告訴人們中國改革的性質(zhì)、方向、原則、目標、底線、邊界、方式等等，提示人們在改革過程中哪些合法權益應當去依法爭取，哪些法定義務和責任應當自覺去承擔，哪些非法行為和方式應當避免，進而為凝聚改革共識提供指引、提出要求。尤其是，平等、公正、財產(chǎn)、利益、權利等概念，在法律上大都有明確的含義和具體的內(nèi)容，在重大利益調(diào)整的改革過程中，人們表達或主張這些概念的相關訴求時，可以也應當遵從法治的指引，符合法律的規(guī)定，做出法律上的預測和評估，在法治的框架下求大同、存小異，努力達成改革共識，依法實現(xiàn)利益的最大化。

　　更加重視發(fā)揮實體法治“分配正義”的作用

　　法律是社會關系的調(diào)整器、社會利益的分配器、社會秩序的穩(wěn)定器。立法是人民意志的匯集和表達，立法的主要功能在于合理分配社會利益，調(diào)整社會利益關系。古希臘政治哲學家亞里士多德的正義論認為，立法的本質(zhì)是分配正義，行政的本質(zhì)是實現(xiàn)正義，司法的本質(zhì)是校正正義。

　　推行實體法治的分配正義來凝聚改革共識，應當注意把握以下原則：

　　一是自由原則。立法所要分配的利益涉及全體人民、部分群眾或者某些群體時，應當認真聽取他們的意見、建議和訴求，尊重他們選擇自己利益的方式和結果，變立法的“為民作主”為“由民作主”，保障人民意志得以充分自由地表達。

　　二是兼顧原則。當不同改革涉及的利益出現(xiàn)一定矛盾時，立法者的價值選擇應當兼顧平衡利益分配所涉及的各個方面。盡管其中應當有輕重、主次、先后之別，但都應對各種利益給予合理的兼顧和平衡。

　　三是公正原則。立法者應當努力在價值選擇的方式和結果中給予公平地對待，既維護法治的形式公正，也維護法治的結果公正。

　　四是必要的差別原則。在價值選擇的分配中，如果確有充分而必要的理由，如為了國家安全而限制公民的某些自由，也可以適用差別對待的原則。但在保證最大多數(shù)人的最大利益的同時，要對利益受損的處于少數(shù)的一方予以適當救濟。

　　只有通過法治對各種利益做出合法、公正、公平、合理的分配和處置，才有可能在法治的基礎上真正達成改革認同，凝聚改革共識。

　　更加重視發(fā)揮程序法治的“游戲規(guī)則”作用

　　程序法治以程序過程為重心，注重協(xié)商博弈，強化司法作用，通過建構和完善程序法律制度來實現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會的建設目標。在一個不斷深化改革的多元利益的社會中，利益的沖突或者失衡在所難免。法治的功能，就是通過程序法治的游戲規(guī)則，把利益的沖突或者失衡控制在公平正義的范圍內(nèi)，使多元利益的結構實現(xiàn)有序化。程序法治的游戲規(guī)則，例如民主公平參與、充分陳述意見、平等討論協(xié)商、辯論聽證論證規(guī)則、討價還價博弈、少數(shù)服從多數(shù)、無記名投票表決、公開透明監(jiān)督等等，都是游戲規(guī)則的重要內(nèi)容。

　　為了達成法治的目標，需要通過科學民主的立法程序，充分發(fā)揚民主，允許各個利益階層、利益群體和利害關系人參與到立法中來，有效表達他們對于改革的意見主張和利益訴求，同時傾聽他人的利益訴求和不同意見觀點，鼓勵各種社會力量和社會主體通過立法程序充分博弈，理性協(xié)商，相互妥協(xié)，達成共識，寫進法律條文中。應當通過法定程序和法治方式，把對改革的各種意見訴求納入法治軌道進行討論協(xié)商，鼓勵并保障改革涉及的各種主體能夠依法獲取相關資訊、了解相關意見、表達相關訴求、參與立法博弈、維護合法權益、凝聚改革共識。在利益博弈過程中，利益各方代表有時會相持不下、難以達成利益妥協(xié)或者讓步，在這種僵持的情況下，如果利害關系人認同程序法治的規(guī)則，通過論證、聽證、協(xié)商、調(diào)解、仲裁最后是投票表決等方式，一般就能夠解決問題。如果仍然不能形成多數(shù)意見、達成改革共識，還可以選擇暫時擱置、冷處理或者繼續(xù)協(xié)商調(diào)解等方式。

　　更加注重培養(yǎng)各級領導機關和領導干部運用法治思維和法治方式的能力

　　中國的改革正步入“深水區(qū)”、進入攻堅期。矛盾凸顯如何妥善處理？利益多元如何實現(xiàn)公平？一個重要方面就是用法治思維認識問題、用法治方式解決問題，以法治匯集改革民意、凝聚改革共識。在全面推進依法治國的新形勢下，誰是以法治凝聚改革共識的責任主體？既不是一般百姓、企事業(yè)單位，也不是一般公職人員、基層機關組織，而主要是“各級領導機關和領導干部”。我們黨是執(zhí)政黨，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，堅持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政是建設法治中國對執(zhí)政黨的基本要求。

　　全面推進依法治國，就要求我們黨領導立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，切實在憲法和法律的范圍內(nèi)活動；要求各級領導機關和領導干部以身作則，努力培養(yǎng)并不斷提高運用法治思維和法治方式的執(zhí)政能力，努力掌握以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧的執(zhí)政本領。尤其要求各級領導干部努力弘揚法治精神，樹立法治理念，培養(yǎng)法治能力，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，帶頭以法治思維和法治方式、通過法治程序去凝聚全社會、全民族的改革共識，為深化改革、擴大開放、促進發(fā)展提供良好的法治環(huán)境和有力的法治保障。

　　（作者系中國社科院法學研究所所長）