汪玉凱

      轉(zhuǎn)變政府職能，是我國(guó)行政體制改革的核心內(nèi)容之一。但經(jīng)歷了20多年的改革歷程，轉(zhuǎn)變政府職能依然困擾著我們的各級(jí)政府。其中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，就是政府權(quán)力過(guò)大，政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，包攬了許多本可以由市場(chǎng)和社會(huì)解決的問(wèn)題。因此，削減政府權(quán)力、簡(jiǎn)政放權(quán)，就成為轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵。

　　第一，簡(jiǎn)政放權(quán)，削減政府權(quán)力，必須從減少行政審批事項(xiàng)、深化行政審批制度入手。我們知道，政府的權(quán)力，主要是通過(guò)法律授權(quán)獲得的；而行政審批和行政許可，是政府獲取權(quán)力的重要途徑。由于受到計(jì)劃體制的影響，我國(guó)的行政審批和行政許可的審批面過(guò)寬、審批事項(xiàng)過(guò)多，審批程序不規(guī)范、審批中的自由裁量權(quán)過(guò)大，審批中的大量暗箱操作，成為政府腐敗的溫床。盡管這些年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了多次審批制度改革，取得了明顯的成效，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相去甚遠(yuǎn)。因此，黨的十八大明確把深化行政審批制度改革，作為轉(zhuǎn)變政府職能的最主要途徑。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度看，我國(guó)的行政審批制度改革，只有按照國(guó)務(wù)院所確立的三項(xiàng)原則推進(jìn)改革，才能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這就是：凡是公民和個(gè)人能夠自主解決的問(wèn)題，政府一律不得設(shè)立行政審批和行政許可；凡是市場(chǎng)機(jī)制可以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，政府一律不得設(shè)立行政審批和行政許可；凡是社會(huì)組織可以替代，政府要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，也一律不能設(shè)立行政審批和行政許可。如果我們的各級(jí)政府都能夠按照這三項(xiàng)原則進(jìn)行清理，行政審批和行政許可還有很大的改革空間，這無(wú)疑是削減政府權(quán)力、加快政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑。

      第二，簡(jiǎn)政放權(quán)，削減政府權(quán)力，必須改變權(quán)力高度集中的局面，政府要為企業(yè)、社會(huì)放權(quán)，上級(jí)要為基層放權(quán)。我國(guó)的改革幾乎可以說(shuō)是從打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)開(kāi)始的。簡(jiǎn)政放權(quán)是我國(guó)早期改革最主要的內(nèi)容。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)組織的發(fā)育壯大，我國(guó)正面臨一系列新情況、新問(wèn)題。其中最突出的是兩個(gè)方面：一是從行政體制內(nèi)部看，許多本該由下級(jí)行使的權(quán)力依然集中在中央或者上級(jí)，下級(jí)的自主決定權(quán)得不到應(yīng)有的保障；二是從行政體制的外部看，有些本該可以由市場(chǎng)和社會(huì)解決的事情，政府也自覺(jué)不自覺(jué)地?cái)堅(jiān)谧约菏种?，直接影響到市?chǎng)和社會(huì)作用的發(fā)揮。以至于出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：一方面我們的各級(jí)政府經(jīng)過(guò)多次改革，雖然精簡(jiǎn)了很多行政人員，但是由于一些具體事務(wù)并沒(méi)有真正轉(zhuǎn)移出行政機(jī)關(guān)，因此各級(jí)政府都感受到人手不夠，從下級(jí)或企事業(yè)單位借調(diào)工作人員似乎是一個(gè)普遍現(xiàn)象；另一方面，政府依然十分強(qiáng)勢(shì)，四面出擊，不僅要擔(dān)負(fù)起宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)，還要大量操辦項(xiàng)目、融資，甚至要沖在第一線(xiàn)替代企業(yè)去招商引資，出現(xiàn)債臺(tái)高筑等現(xiàn)象。因此，未來(lái)的行政體制改革，不僅要改革政府投融資體制，更重要的是要簡(jiǎn)政放權(quán)，給市場(chǎng)、社會(huì)更大的發(fā)揮作用的空間。特別在資源的配置方面，政府要最大限度地避免過(guò)多地運(yùn)用行政手段配置各類(lèi)資源，把資源配置的基礎(chǔ)性地位讓位給市場(chǎng)。如果我們不能在這方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，轉(zhuǎn)變政府職能就可能是一句空話(huà)。

      第三，簡(jiǎn)政放權(quán)，削減政府權(quán)力，必須確立政府的公共屬性地位，制定對(duì)公權(quán)力約束的框架。我們知道，政府消失的權(quán)力說(shuō)到底是一種公權(quán)力。這種公權(quán)可以簡(jiǎn)單概括為六個(gè)公共：代表公共利益、行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)公共秩序、承擔(dān)公共責(zé)任。政府的上述公共屬性，決定它的作為主要在公共領(lǐng)域，而不是私人領(lǐng)域。從我國(guó)的實(shí)際情況看，由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政府一直處于主導(dǎo)地位，再加上我國(guó)的國(guó)有企業(yè)不都是集中在公共領(lǐng)域，而是涉及眾多競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，這在客觀上為我國(guó)政府公共職能的界定，帶來(lái)一定的困難。但從發(fā)展的角度看，即使像我國(guó)這樣政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即使國(guó)有企業(yè)涉及諸多競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，也需要將政府的職能?chē)?yán)格界定在公共領(lǐng)域，減少政府的權(quán)力，建立上下比較科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，探索對(duì)公權(quán)力有效制約的制度框架。這一點(diǎn)不僅重要，而且顯得尤為緊迫。