趙立波

      事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。事業(yè)單位改革既是社會事業(yè)體制改革的重要內(nèi)容，又是行政管理體制改革的組成部分。自 1978年《人民日報》等八大報刊提出實行“事業(yè)體制，企業(yè)化管理”，1980年代中期國家啟動科學(xué)技術(shù)、教育、衛(wèi)生、文化等體制改革，我國事業(yè)單位改革逐步展開。黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視事業(yè)單位改革，各地區(qū)各有關(guān)部門積極探索事業(yè)單位改革，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制，穩(wěn)步推進教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，積累了有益經(jīng)驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎(chǔ)。

      2002—2007年

      黨的十六大強調(diào)，“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”，十六屆三中全會提出“繼續(xù)推進事業(yè)單位改革”。2005年分類改革提法得以明確：溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中提出，要“積極穩(wěn)妥地分類推進事業(yè)單位改革”，十六屆五中全會通過的“中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議”進一步要求“分類推進事業(yè)單位改革”。與此同時，國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)展和改革委員會等部門開始配合改革推進開展相關(guān)研究。2004年，國務(wù)院責成中央機構(gòu)編制委員會辦公室牽頭組成“事業(yè)單位改革小組”，成員包括原人事部、財政部、原勞動和社會保障部等部門，并要求改革小組對事業(yè)單位改革提出一個總體改革文件和配套改革措施。2006年，中央機構(gòu)編制委員會辦公室經(jīng)國務(wù)院批準，制定了《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》（征求意見稿），提出事業(yè)單位分類及分類改革意見并擬選擇浙江、山西、重慶開展改革試點工作。

      按照上述精神，各地選擇了一些領(lǐng)域和若干地市開展分類改革的綜合試點。一些省、區(qū)、市出臺或研究擬定了分類改革方案，進行了摸底調(diào)查、清理整頓、模擬分類與改革試點工作，其中進展較快的省、區(qū)、市已完成試點。主要做法有：合理劃分政事職責，把事業(yè)單位承擔的行政職能劃歸行政機關(guān)，把機關(guān)承擔的輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性職能交給事業(yè)單位；對重復(fù)設(shè)置、業(yè)務(wù)相近、規(guī)模過小、任務(wù)已完成或嚴重不足的事業(yè)單位予以撤銷或合并；將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，部分具有行政職能的事業(yè)單位并入行政機關(guān)；建立事業(yè)單位法人登記制度，推進事業(yè)單位社會化，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，探索建立政府購買公益服務(wù)制度等；在從2003年開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革作為一個重要方面，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)一并進行改革。

      人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險制度和財政政策等方面改革不同程度推進。人事制度改革是啟動最早、進展最快領(lǐng)域，在推進聘用制改革的同時，2006年啟動崗位設(shè)置管理制度實施工作，聘用制度、崗位管理兩大基本人事制度開始形成，為由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變、由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)職務(wù)能上能下、人員能進能出、待遇能高能低奠定基礎(chǔ)。2006年7月起，改革事業(yè)單位工作人員收入分配制度，建立崗位績效工資制度。養(yǎng)老保險制度和財政政策改革也進行了探索與局部試點。與此同時，結(jié)合社會事業(yè)體制“分業(yè)”推進事業(yè)單位工作取得進展，特別是文化事業(yè)單位改革深度推進。從2003年7月開始，在全國9個地區(qū)和35個單位進行了文化體制改革試點工作。改革試點以文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)兩分為基礎(chǔ)，公益性文化事業(yè)以增加投入、轉(zhuǎn)換機制、增強活力、改善服務(wù)為重點，經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)則以創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機制、面向市場、壯大實力為重點。通過試點，文化事業(yè)單位體制機制改革有了較大突破，大批事業(yè)單位煥發(fā)了生機與活力。2005年年底，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，文化事業(yè)單位改革全面推進。

      2007年至今

      黨的十七大要求圍繞加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加快推進事業(yè)單位分類改革。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》對事業(yè)單位改革提出了具體要求，明確“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強政府監(jiān)管。推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，完善相關(guān)財政政策”。

      按照十七大和十七屆二中全會要求，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，抓緊起草深化事業(yè)單位改革的總體方案和配套改革措施。為了探索經(jīng)驗，2008年國務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶進行事業(yè)單位改革試點。特別是作為我國改革開放前沿的深圳，自 2006年開始，通過“兩步走”（一步加兩個半步）戰(zhàn)略推進事業(yè)單位分類改革：第一步將現(xiàn)有機構(gòu)按照經(jīng)營服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類“一分為三”，分別實行轉(zhuǎn)成企業(yè)、納入行政序列、保留或撤銷等不同方式進行分類改革；第二步（兩個半步）是深化事業(yè)單位管理體制和運行機制的改革，這是改革的核心內(nèi)容，目標是對保留下來的事業(yè)單位深化改革，真正實現(xiàn)政事分開、事企分開。

      人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險制度和財政政策等方面改革全面展開。

      人事制度方面，一是聘用制度推行面不斷擴大，截至2011年全國簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員達 90%；二是崗位設(shè)置管理制度實施工作全面推開，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)開始實施；三是公開招聘制度穩(wěn)步實施，全國參加事業(yè)單位公開招聘的有1850多萬人次，實際聘用184萬人；四是事業(yè)單位人事管理法規(guī)建設(shè)步伐加快。收入分配制度方面繼續(xù)完善崗位績效工資制度，2009年國務(wù)院決定事業(yè)單位實施績效工資分三步展開：從2009年1月1日起先在義務(wù)教育學(xué)校實施；配合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，從2009年10月1日起在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施；從2010年1月1日起，在其他事業(yè)單位實施。改革以形成新機制而非簡單的漲工資為目標，從而理順分配關(guān)系、規(guī)范分配秩序、完善激勵機制。養(yǎng)老保險制度改革在事業(yè)單位改革中具有“兜底”的作用，同時延續(xù)幾十年的“雙軌制”使得養(yǎng)老保險制度改革推進面臨較大阻力。2008年國務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五個省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，與事業(yè)單位分類改革試點配套進行；總體看，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革在平衡協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系中艱難推進。財政政策改革方面，逐步從“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變，根據(jù)不同事業(yè)單位特點，采取經(jīng)費保障、經(jīng)費補助、購買服務(wù)等不同的支持方式。

      同時，以文化、衛(wèi)生等為代表的各類事業(yè)單位改革結(jié)合行業(yè)體制改革不斷推進。如2009年4月黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，提出醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，實行政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開，著力抓好基本醫(yī)療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、公立醫(yī)院等五項重點改革；2010年2月，衛(wèi)生部等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)公立醫(yī)院改革試點指導(dǎo)意見的通知》，決定在各省、區(qū)、市已分別選擇1—2個城市（城區(qū)）進行公立醫(yī)院改革試點的同時，國家選16個有代表性的城市進行公立醫(yī)院改革試點。

      改革展望

      以2011年3月23日《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》，2012年4月16日公開發(fā)布）為標志，事業(yè)單位改革進入全新階段?！吨笇?dǎo)意見》立足深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，重視改革頂層設(shè)計與體制機制創(chuàng)新，對改革的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標與主要內(nèi)容等進行整體部署、戰(zhàn)略謀劃，提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機制改革為核心，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進；明確改革總體目標及階段性目標，提出到2020年建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系；要求堅持分類指導(dǎo)、分業(yè)推進、分級組織、分步實施的“四分”工作方針推進改革。同時，一系列配套政策陸續(xù)制定，對機構(gòu)編制、內(nèi)部治理、人事管理、收入分配、職業(yè)年金、財政支持、稅收政策、國有資產(chǎn)管理等方面做出具體規(guī)定，分類規(guī)范各類單位、各個方面的改革、管理與運行。《指導(dǎo)意見》及配套政策將指導(dǎo)今后一個時期我國事業(yè)單位改革與發(fā)展。通過改革，不斷創(chuàng)新體制機制，激活事業(yè)單位活力、提高事業(yè)單位效率、加快社會事業(yè)發(fā)展、擴大公益服務(wù)供給，從而滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公益服務(wù)需求，促進社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。