任鐵纓

      評(píng)判反腐倡廉建設(shè)形勢(shì)，解決的是如何看待其發(fā)展?fàn)顩r，回答諸如究竟腐敗是越反越多還是越反越少、目前我國(guó)的反腐倡廉處于什么階段等問題。對(duì)此，本文試圖對(duì)評(píng)判主體、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)判方法等方面進(jìn)行探討，旨在總結(jié)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。 　　

      一、評(píng)判主體要多元 　　

      確立評(píng)判主體，解決的是誰來評(píng)判的問題。顯然，大到一個(gè)政黨純潔不純潔、一屆政府廉潔不廉潔，小到一個(gè)黨員夠不夠標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)公務(wù)人員符合不符合條件，都不能自說自話，更不能自吹自擂。實(shí)際上，我們是有好做法的，如有的地方設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)干部“廉潔指數(shù)”評(píng)價(jià)體系，其中就包括組織評(píng)價(jià)、部門評(píng)價(jià)、群眾評(píng)價(jià)、干部個(gè)人評(píng)價(jià)等多方面。雖包含干部自我評(píng)價(jià)，但其分值在這一體系中的比重也是最低的。總之，評(píng)判我國(guó)反腐倡廉形勢(shì)的主體必須是多元的，既要有來自權(quán)力行使者的評(píng)判，也要有來自權(quán)力所有者和相對(duì)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)判。當(dāng)然，無論是哪方面的評(píng)判，都應(yīng)體現(xiàn)其“過程公開透明、內(nèi)容科學(xué)合理、方法切實(shí)可行、結(jié)果客觀公正”的精神。 　　

      鑒于我國(guó)的反腐倡廉是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，故作為公共權(quán)力的行使者——各級(jí)黨組織和政府都要認(rèn)真分析反腐倡廉的形勢(shì)，以便根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化，不斷探索符合我國(guó)基本國(guó)情的反腐倡廉新思路、新辦法和新舉措，使反腐倡廉建設(shè)適應(yīng)時(shí)代要求、順應(yīng)人民期待、體現(xiàn)科學(xué)精神。目前，來自這方面的評(píng)價(jià)有定性和定量?jī)煞N說法。前者的主要精神是兩句話：一是“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)成效明顯”，二是“消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重”。后者集中體現(xiàn)為2010年《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書中的兩組數(shù)字：一組是2003年至2010年，中國(guó)公眾對(duì)反腐敗和廉政建設(shè)成效的滿意度從51.9％提高到70.6％，另一組是公眾認(rèn)為消極腐敗現(xiàn)象得到不同程度遏制的比例從68.1％上升到83.8％。上述評(píng)判屬于黨政系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)判或自我評(píng)判，而作為權(quán)力的行使者本應(yīng)作為被評(píng)判的對(duì)象，于是，就需要來自權(quán)力所有者的評(píng)判，也就是人民的評(píng)判。來自權(quán)力所有者的評(píng)判必不可少。對(duì)這個(gè)問題，溫家寶總理曾說過：“最能評(píng)價(jià)政府工作好壞的是群眾，最能反映政府工作情況的是基層”，故“群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是衡量政府工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。顯然，群眾的態(tài)度也是衡量我國(guó)反腐倡廉工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)看到，我們?cè)谶@方面的工作還不盡如人意。如2009年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和《光明日?qǐng)?bào)》調(diào)查報(bào)告版曾聯(lián)合開展了“兩會(huì)”熱點(diǎn)問題網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，有近40萬網(wǎng)民通過新浪網(wǎng)和光明網(wǎng)踴躍參與。在調(diào)查的15類熱點(diǎn)問題中，關(guān)注“反腐倡廉” 的比例為66.8%，高居首位。而社會(huì)上之所以有“腐敗越反越多”的看法，也在某種程度上說明人民群眾對(duì)反腐敗工作并不太滿意，說明了我們的努力與群眾的要求還有一定的距離。 　　

      除了公共權(quán)力的行使者和所有者之外，還應(yīng)有來自第三方的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)判。第三方評(píng)判是指由相對(duì)獨(dú)立于黨政部門之外的組織實(shí)施的評(píng)價(jià)，也稱外部評(píng)價(jià)。換言之，這里的評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是非官方的。這類機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)主要有兩方面：一方面是利益的“中立方”，另一方面是專業(yè)化程度高。前者使得這些機(jī)構(gòu)超脫，后者使得評(píng)估結(jié)果更加精細(xì)，從而容易做到客觀、公正，所謂“當(dāng)局者迷，旁觀者清”說的就是這個(gè)道理。實(shí)際上，總部設(shè)在德國(guó)的透明國(guó)際就屬于第三方一類的評(píng)估機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)每年定期發(fā)布全球各國(guó)家、地區(qū)的清廉指數(shù)。清廉指數(shù)采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐?。?.0～10.0之間表示比較廉潔；5.0～8.0之間為輕微腐??；2.5～5.0之間腐敗比較嚴(yán)重；0～2.5之間則為極端腐敗。我國(guó)1995年為2.16分，1998年后均在 3.1～3.6之間。當(dāng)然，目前國(guó)內(nèi)還沒有建立這類的評(píng)估機(jī)構(gòu)，故今后各級(jí)黨和政府要注意依托大專院校和科研單位開展這方面的工作。此外，即使有了“第三方評(píng)價(jià)”，最終還是要強(qiáng)調(diào)人民的評(píng)價(jià)，因?yàn)閺母旧险f人民是權(quán)力的來源。 　　

      二、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng) 　　

      評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，就是指在評(píng)價(jià)活動(dòng)中應(yīng)用于對(duì)象的價(jià)值尺度和界限，解決其評(píng)價(jià)的依據(jù)問題。顯然，在判斷反腐倡廉的形勢(shì)上，用不同的標(biāo)準(zhǔn)衡量就會(huì)有不同的結(jié)論，甚至還會(huì)有相反的結(jié)論。為能夠界定相應(yīng)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，這里對(duì)腐敗概念、腐敗類型和“腐敗黑數(shù)”等作一些簡(jiǎn)要的思考。 　　

      腐敗作為一個(gè)基本概念，在反腐倡廉建設(shè)中舉足輕重。然而，至今國(guó)內(nèi)外對(duì)此也沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，特別是我國(guó)官方?jīng)]有一個(gè)權(quán)威性的說法。當(dāng)然，這里不想糾纏于定義腐敗，而是想說明由此可能產(chǎn)生這樣兩方面的問題：一是對(duì)腐敗概念的使用寬泛，二是對(duì)腐敗概念的界定狹窄，從而影響對(duì)有關(guān)形勢(shì)的判斷。前者如有文章所概括的，表現(xiàn)為“腐敗主體無限擴(kuò)大、腐敗邊界不斷模糊、腐敗使用更為隨意”等。后者如有人“得出比較科學(xué)的概念”，認(rèn)為“腐敗是指國(guó)家公務(wù)人員或國(guó)有企業(yè)管理人員利用職權(quán)謀取私利、貪污受賄、腐化墮落”，且“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和公共利益及其他公民個(gè)人利益、嚴(yán)重?cái)纳鐣?huì)風(fēng)氣并造成社會(huì)危害后果的行為”。其實(shí)這種“科學(xué)的概念”并不科學(xué)。腐敗就是腐敗，貪污受賄一分錢和一萬塊錢沒有什么本質(zhì)區(qū)別。金額大小只能作為量紀(jì)量刑的標(biāo)準(zhǔn)，而不能作為區(qū)別腐敗不腐敗的標(biāo)準(zhǔn)。此外，誰能說清楚這里的“嚴(yán)重”是多嚴(yán)重？如此說來，適當(dāng)界定一個(gè)符合我國(guó)目前實(shí)際情況的腐敗定義是必要的。 　　

      為深入研究腐敗問題，人們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將腐敗分為不同的類型，其中有所謂“黑色腐敗”、“灰色腐敗”和“白色腐敗”的說法。“黑色腐敗”是指整個(gè)社會(huì)都公認(rèn)的腐敗行為，例如貪污、受賄等。“灰色腐敗”主要指正式制度許可（合法）而意識(shí)形態(tài)否定（不合理）、公眾輿論抨擊（不合情）的特權(quán)行為等，例如公款吃喝、公車私用等。而“白色腐敗”則被定義為社會(huì)生活中的一種“可理解的正常行為”，諸如在干部選拔上任人唯親，在法的實(shí)施和資源分配上關(guān)照親朋好友等。這種劃分是否科學(xué)另當(dāng)別論，至少有助于破解某些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。如有人只把貪污受賄等“黑色腐敗”看做腐敗，甚至誤認(rèn)為只有“能定受賄罪的才是腐敗”，而對(duì)屬于“灰色腐敗”范疇的公款吃喝、公車私用等問題的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。正因?yàn)槿绱?，多年來中央下發(fā)遏制公款吃喝的文件有幾十個(gè)，卻“管不住公務(wù)員的一張嘴”。此外，中央下發(fā)的關(guān)于公務(wù)“汽車配備和使用管理”的文件也可謂應(yīng)有盡有，其結(jié)果是如今中央紀(jì)委正在開展“公車專項(xiàng)治理”。由此可見，在反腐敗問題上不僅要對(duì)“黑色腐敗”決不姑息，而且對(duì)“灰色腐敗”、“白色腐敗”也不可等閑視之。如果一個(gè)地方的人們都對(duì)“灰色腐敗”、“白色腐敗”等視而不見、麻木不仁的話，那就意味著那里的道德體系和法律體系已經(jīng)處于崩潰的邊緣了。 　　

      在思考反腐倡廉形勢(shì)時(shí)，還有一個(gè)“腐敗黑數(shù)”問題。這主要指涉足腐敗的官員中，逍遙法外的腐敗者占實(shí)際腐敗總?cè)藬?shù)的比重。毫無疑問，“腐敗黑數(shù)”是客觀存在的，而且“腐敗黑數(shù)”越高就說明反腐倡廉形勢(shì)越嚴(yán)峻。但是，本文無意探究目前我國(guó)這個(gè)黑數(shù)有多少，只是試圖說明“腐敗黑數(shù)”與反腐倡廉形勢(shì)的內(nèi)在關(guān)系。為了把握這種關(guān)系，有學(xué)者提出了以下三個(gè)概念和一個(gè)計(jì)算公式：腐敗黑數(shù)（未查處的腐敗數(shù)）＋腐敗白數(shù)（已查處的腐敗數(shù)）=腐敗真數(shù)（實(shí)際腐敗數(shù)）。應(yīng)當(dāng)指出，要運(yùn)用這個(gè)公式準(zhǔn)確測(cè)算腐敗是不是越反越多，就要假設(shè)在一定時(shí)期內(nèi)腐敗分子的總數(shù)大體上是不變的。這樣的話，查處的腐敗分子越多，隱藏下來的就越少，反腐倡廉建設(shè)的形勢(shì)也就越好。否則，就會(huì)有多種可能性。比如說查處腐敗案件數(shù)字的增加并不一定就說明“腐敗越反越多”，也有可能是人們所期望的那種“腐敗越反越少”，只是目前還沒有確鑿的證據(jù)證明其中究竟是多還是少。在這個(gè)問題上，只有等待歷史與實(shí)踐的檢驗(yàn)，目前還不能輕易下結(jié)論。 　　

      三、評(píng)判方法要可行 　　

      在思考反腐倡廉形勢(shì)上，除了評(píng)判主體、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之外，還有一個(gè)評(píng)判方法問題，主要解決如何開展評(píng)判工作的問題。腐敗活動(dòng)具有天然隱秘性，要想準(zhǔn)確或直接測(cè)算腐敗實(shí)際狀況確有相當(dāng)難度。經(jīng)過不斷研究與探索，目前學(xué)術(shù)界廣為采用的測(cè)量方法有兩種，即主觀測(cè)量法和客觀測(cè)量法。 　　

      主觀測(cè)量法就是通過發(fā)放調(diào)查問卷、實(shí)地訪談、網(wǎng)上調(diào)查和電話調(diào)查等多種方式調(diào)查了解各種不同社會(huì)集團(tuán)對(duì)腐敗實(shí)際程度的主觀評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上建立評(píng)估腐敗狀況的指標(biāo)體系?？陀^測(cè)量法則是通過對(duì)歷年來各種反腐敗機(jī)關(guān)查處的腐敗案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析來測(cè)量腐敗程度的方法。如果運(yùn)用恰當(dāng)，這兩種方法不是相互排斥和對(duì)立的關(guān)系，而是相互補(bǔ)充和印證的過程，其中前者作為對(duì)民意的一種反映適合于對(duì)各個(gè)地區(qū)、部門或單位的腐敗程度作總體評(píng)估，而后者則適合于分析腐敗程度的發(fā)展演變過程及其規(guī)律。 　　

      應(yīng)當(dāng)說，人們對(duì)上述兩種方法的含義、優(yōu)劣及其相互關(guān)系已經(jīng)形成共識(shí)，故無需贅言。人們感興趣的是，如果用這兩種方法評(píng)估我國(guó)當(dāng)前的反腐倡廉形勢(shì)的話，那將會(huì)得出什么答案呢？筆者認(rèn)為，無論運(yùn)用哪種方法進(jìn)行測(cè)量，都可以說明自1998年開始我國(guó)反腐倡廉的基本態(tài)勢(shì)是處于戰(zhàn)略相持階段。如根據(jù)透明國(guó)際主觀測(cè)量法，自1998年以來我國(guó)清廉指數(shù)擺脫了3分以下的狀況，一直都在3.1至3.6之間浮動(dòng)。從客觀測(cè)量法看也是一樣，如根據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告披露的有關(guān)腐敗案件的立案數(shù)，自1998年至2011年始終都在3萬～4萬件的區(qū)間內(nèi)波動(dòng)，遠(yuǎn)低于1995年63953件的最高峰值?？傊?，這些數(shù)據(jù)說明我國(guó)反腐敗形勢(shì)“仍然嚴(yán)峻”，這集中表現(xiàn)為“一低一高”。“一低”指我國(guó)的廉潔指數(shù)還很低，離8分還有很長(zhǎng)的路要走。“一高”指目前我國(guó)有關(guān)腐敗案件的立案數(shù)還很高，還在3萬件以上。同時(shí)，這些數(shù)字也說明反腐倡廉形勢(shì)呈現(xiàn)“良好態(tài)勢(shì)”，即上述“浮動(dòng)”和“波動(dòng)”大體是平穩(wěn)的，這就最能說明目前我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)從戰(zhàn)略防御進(jìn)入到了戰(zhàn)略相持階段。 　　

      實(shí)際上，無論運(yùn)用哪種測(cè)量法分析反腐倡廉形勢(shì)，都要首先建立并不斷完善一個(gè)切實(shí)可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)此，有關(guān)方面也在實(shí)際工作中進(jìn)行積極的探索。如2008年黑龍江省綏化市正式建立廉潔指數(shù)評(píng)價(jià)體系“433”工作模式，其中廉潔指數(shù)總分為10分，包括四項(xiàng)指標(biāo)、三級(jí)指數(shù)、三級(jí)預(yù)警，初步形成一套量化的評(píng)價(jià)機(jī)制。盡管這個(gè)評(píng)價(jià)體系針對(duì)的是領(lǐng)導(dǎo)干部，但也有助于人們認(rèn)識(shí)反腐倡廉的形勢(shì)。此外，何增科先生提出要設(shè)置一個(gè)“廉潔程度評(píng)價(jià)體系”，該體系又分為區(qū)域廉潔程度評(píng)價(jià)體系和部門行業(yè)廉潔程度評(píng)價(jià)體系，其中各自包括——主觀印象、親身經(jīng)歷和客觀評(píng)價(jià)三個(gè)維度，每個(gè)維度之中又各有3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，共計(jì)9個(gè)二級(jí)指標(biāo)。總之，本文認(rèn)為建立并不斷完善相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)是今后工作努力的方向。 　　

      此外，不僅要建立起一個(gè)相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而且要在操作中注意這樣兩個(gè)方面：一是在橫向上不能孤立地看同期某一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，二是在縱向上不能只截取一個(gè)很短時(shí)間段的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。就橫向來說，這里的橫向其實(shí)是個(gè)空間概念，是指要關(guān)注同一時(shí)期內(nèi)的各種相關(guān)數(shù)據(jù)，切忌那種抓住一點(diǎn)不及其余的思想方法。如從1993年至1997年5年間的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，此間有關(guān)腐敗立案總數(shù)比前5年平均下降5.3%，但同期相關(guān)大案合計(jì)數(shù)卻平均每年比前5年增長(zhǎng)180%、縣處級(jí)以上干部查處數(shù)（只有1993年至1996年間的數(shù)字，1997年的數(shù)字未公布）平均每年比前5年增加114%。顯然，這里單獨(dú)某一項(xiàng)數(shù)據(jù)的升降都不能說明什么問題，只有對(duì)同一時(shí)期的多項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估，才能更加準(zhǔn)確地判斷反腐倡廉的形勢(shì)。 　　

      就縱向而言，縱向在這里指時(shí)間問題，就是指分析問題不能只看某一年或幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而是要看一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期以來的數(shù)據(jù)，在實(shí)際工作中至少要以五年為一個(gè)測(cè)算時(shí)間段，如黨的十七大至十八大之間，還可以根據(jù)需要看改革開放三十多年以來的數(shù)據(jù)，甚至新中國(guó)成立以來的數(shù)據(jù)。如據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年貪污、受賄、挪用公款立案數(shù)為53413件，而在1997年這類案件立案數(shù)急劇下降為35662件，比1996年竟下降了33.2%。然而，這并不能說明反腐倡廉形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，這種大幅度下降背后的真正原因是1997年有關(guān)腐敗案件立案標(biāo)準(zhǔn)的大幅度提升，試想在貪污受賄起刑點(diǎn)已由1988年的2000元提高到了1997年的5000元的情況下，這能不影響有關(guān)腐敗案件的立案數(shù)嗎？一般來說，選取數(shù)據(jù)的時(shí)間段越長(zhǎng)就越能說明問題，本文提出我國(guó)反腐倡廉“從戰(zhàn)略防御進(jìn)入到了戰(zhàn)略相持階段”，就是基于自1998年以來長(zhǎng)達(dá)15年之久的主客觀兩種測(cè)量法得出的結(jié)論。 　　

（作者系中共中央黨校黨建教研部教授）