1978年中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會的召開，標志著我國已經(jīng)進入改革開放與民族振興的偉大新時代。在短短的30年里，我們創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的世界奇跡，也取得了政治、文化和社會進步的舉世公認的成就。這一奇跡和這些成就的取得，是由于我們在這個歷史新時期里，采取了五個最具有根本性和全局性的戰(zhàn)略決策：一是從階級斗爭為綱轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來；二是由“閉關(guān)鎖國”走向?qū)ν忾_放；三是由實行計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭惺袌鼋?jīng)濟；四是由人治向法治轉(zhuǎn)變，實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家；五是確立了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，提出了構(gòu)建和諧社會的目標。 　　

      本文擬就依法治國方略歷史進程的回顧與展望這個題目談一些個人的認識。主要涉四個問題：一、依法治國方略的由來和發(fā)展；二、依法治國的科學(xué)含義及其爭論；三、依法治國的理論依據(jù)與重大意義；四、依法治國的主要標志和要求。 　　

      一、依法治國方略的由來和發(fā)展 　　

      從1978年到2008年的30年，作為改革開放新時代的重要內(nèi)容，中國開始了依法治國的歷史性進程。在此期間，它以1996年為界，大致經(jīng)歷了先期的理論準備和法治實踐，以及后期的正式確立依法治國方略并進一步推進法治國家建設(shè)這樣兩個發(fā)展階段。 　　

      1978年后之早期法治實踐，有四件大事將作為標志性事件載入史冊。一是黨的十一屆三中全會。它的公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要日程上來。檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)。”二是1979年《中共中央關(guān)于堅決保證刑法，刑事訴訟法切實實施的指示》。它強調(diào)，刑法等七部法律通過后，“它們能否嚴格執(zhí)行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志”。這是建國后包括黨的十一屆三中全會以來，在黨和國家的重要文件中第一次使用“法治”這一概念。這一文件在確立一系列法律原則的同時，決定“取消各級黨委審批案件的制度”，取消“文革”中“公安六條”所規(guī)定與實行的這謂“惡毒攻擊”罪和“反革命”罪，宣布對“摘掉了地、富、反、壞分子帽子的人”，“應(yīng)保證他們享有人民的民主權(quán)利。”三是對林彪，江青反革命集團的審判。應(yīng)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的要求并最后定稿的、以“特約評論員”名義撰寫的《社會主義民主和法制的里程碑》一文，發(fā)表在1980年11月22日《人民日報》。該文總結(jié)的這次歷史性審判的五條現(xiàn)代法律原則是：司法民主、司法獨立、實事求是、人道主義和法律平等。該文最后說，“對林彪、江青反革命集團的審判，是我國民主和法制發(fā)展道路上的一個引人注目的里程碑。它充分體現(xiàn)了以法治國的精神，堅決維護了法律的權(quán)威，認真貫徹了社會主義民主和法制的各項原則，在國內(nèi)外引起了強烈反響，具有除舊布新的重大意義。”這也是最早提“以法治國”的重要中央文獻。四是1982年憲法。它在序言的最后一段這樣強調(diào)要維護憲法與法律的尊嚴與權(quán)威：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責(zé)。”這部憲法還恢復(fù)了1975年憲法和1978憲法被取消的司法獨立和法律平等原則。 　　

      依法治國思想是鄧小平理論的重要組成部分。盡管在鄧小平的著作中沒有“依法治國”四個字，也沒有法治國家的提法，但他卻為依法治國方略奠定了堅實的理論基礎(chǔ)，也為法治國家的建設(shè)勾畫出了一個初步的藍圖。雖然在他的著作中只有一次提到“法治”一詞，但卻十分重要。他在回答日本公明黨委員長竹入義勝的提問時曾說，我們在進行經(jīng)濟體制改革的同時，也要進行政治體制改革，后者主要解決兩個問題，即“正確處理好法治和人治的關(guān)系，正確處理好黨和政府的關(guān)系。”在這里，鄧小平已經(jīng)把法治問題提到政治體制改革的戰(zhàn)略高度。他在這方面的理論貢獻主要表現(xiàn)在兩方面。首先，他提出了這樣一個問題：一個國家的興旺發(fā)達和長治久安，關(guān)鍵的、決定性的因素與條件，是要依靠一兩個英明的領(lǐng)導(dǎo)人？還是應(yīng)寄希望于建立一個良好的和有權(quán)威的法律和制度。他的回答是后者。幾千年來，中外歷史上的思想家和政治家正是對這個問題的不同回答，因而形成了是法治還是人治這樣兩種完全不同的治國方略。鄧小平在自己的著作和講話中反復(fù)論證過這個問題。例如他說，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，包括（文化大革命）這樣的嚴重錯誤在內(nèi)，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度和工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;鄧小平同志曾在不同場合和從不同角度論證與一再強調(diào)，不能把一個國家的興旺發(fā)達和長治久安的希望寄托在一兩個領(lǐng)導(dǎo)人的身上。他在回答意大利記者法拉奇的問題時指出，我們今后可以避免“文革”悲劇重演，辦法就是“認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。”這是鄧小平關(guān)于健全民主與法制的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想，是他的民主與法制思想的精髓和靈魂，為后來正式確立依法治國的治國方略奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。 　　

      其次，自1978年以后，鄧小平提出了一系列健全社會主義法制的基本原則。他說，“沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化。”要通過政治體制改革，克服“官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。”他指出：“搞四個現(xiàn)代化一定有要兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制。”他把健全法制的基本要求概括為16個字，即：“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”他強調(diào)要維護法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，要堅持法律平等原則和司法獨立原則，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”“公民在法律和制度面前人人平等”，“不管誰犯了法，都要由公安機關(guān)依法偵查，司法機關(guān)依法處理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”“黨要管黨內(nèi)紀律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在人民群眾中樹立法制觀念。”他提出的這些法制原則，實際上就是后來講的建設(shè)“法治國家”的基本標志和要求。 　　

      黨的十五大以來新的領(lǐng)導(dǎo)集體，在依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的問題上，從五個方面發(fā)展了鄧小平理論。一是通過執(zhí)政黨和國家的民主方式與程序正式將這一治國方略和奮斗目標確立下來。1996年3月八屆人大四次會議的一系列文件包括《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，已經(jīng)鄭重地將“依法治國”作為一項根本方針和奮斗目標確立下來。1997年黨的十五大報告，對依法治國方針的科學(xué)含義、重大意義和戰(zhàn)略地位，作了全面而深刻的闡述。1999年3月又將這一治國方略和奮斗目標莊嚴地記載在憲法中。二是黨的十五大對依法治國的重大意義作了如下概括：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保證。”從而正式將依法治國提升到“治國方略”的戰(zhàn)略高度。黨和國家其他的一系列方針、政策都不能稱之為“治國方略”。這是因為：首先，法治作為人治的對立物，對于治國安邦，具有全局性和根本性意義。其次，在現(xiàn)代法治社會里，任何國家的重大方針政策都必須通過憲法和法律的形式加以認可與具體規(guī)范，并運用憲法與法律的權(quán)威與機制保障其實施。又次，憲法和法律具有明確、具體、可操作性的特點，這是政策、道德等所不具有的。再次，任何發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策都有一定的時間性，唯有法律同人類社會共始終。三是在黨和國家的歷史性文獻中，第一次正式采用“法治國家”這一概念，并對它的科學(xué)內(nèi)涵作出了重要的豐富與發(fā)展。例如，提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，將“國家尊重和保障人權(quán)”寫進了憲法，等等。四是黨的十六大正式提出“政治文明”的概念，將民主、法治、人權(quán)的憲政制度的建設(shè)內(nèi)容，從以往“精神文明”的概念和范疇中獨立出來，成為與物質(zhì)文明、精神文明并列的一種文明形態(tài)，從而擺脫了法律工具主義的舊思維和將法律制度與法律思想混為一談的錯誤觀念，并提升了它的戰(zhàn)略地位。五是黨的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會等理論與戰(zhàn)略思想的提出，為依法治國方略和法治國家建設(shè)，提供了新的理論指導(dǎo)。1995年，作者在《現(xiàn)代法的精神論綱》一文中即已提出“現(xiàn)代法的人本主義”概念。文章指出：“一切從人出發(fā)，把人作為一切理念、行為與制度的主體，尊重人的價值與尊嚴，實現(xiàn)人的解放和全面發(fā)展，保障所有人的平等、自由與人權(quán)，提高所有人的物質(zhì)生活與精神生活水準，已經(jīng)或正在成為現(xiàn)代法律的終極關(guān)懷，成為現(xiàn)代法制文明的主要標志，成為現(xiàn)代法律創(chuàng)制與實施的重要特征，成為推動法制改革的巨大動力”?，F(xiàn)代法的倫理價值，核心是實現(xiàn)“以人為本”的價值觀和正義公平的倫理觀；現(xiàn)代法的工具價值，核心是促進經(jīng)濟、政治、文化、社會更好更快地發(fā)展，以滿足人民日益增長的需求，造福人類。“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”發(fā)展，是中國與世界歷史與現(xiàn)實實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是“發(fā)展”理論在方法論、認識論上的哲學(xué)概括，對立法、執(zhí)法、司法具有普遍而重要的指導(dǎo)意義。構(gòu)建和諧社會作為創(chuàng)新理倫，對法治國家建設(shè)的指導(dǎo)意義在于，社會和諧能為法治建設(shè)提供重要條件，其一系列重大政策主張，將成為立法、執(zhí)法、司法的重要指導(dǎo)原則。而由現(xiàn)代法自身的規(guī)范性、正義性、利益性、民主性、權(quán)威性等特性所決定，法治國家建設(shè)是構(gòu)建和諧社會最根本的保證。 　　

      以上我們著重從觀念層面上回顧了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略和奮斗目標在我國確立與發(fā)展的歷史性過程。還必須指出的是，這30年來，在法治實踐上，在立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督以及法學(xué)教育，法制宣傳等各個方面，都取得了舉世公認的成就與進步。但是，我們必須承認，我們要實現(xiàn)建設(shè)法治國家的目標，還有很長的路要走，任務(wù)將十分繁重而艱巨。 　　

      二、依法治國的科學(xué)含義及其爭論 　　

      這個治國方略的確定曾經(jīng)過20年的激烈爭論。其間有過三大派的激烈爭論，在我看來，今天也仍然有很多人并沒有很好理解依法治國的深刻內(nèi)涵。有的就是把它簡單地理解為依法辦事，有的甚至說法治與人治應(yīng)該并行。從1979年開始，法學(xué)家們都卷入了這場大爭論，形成了對立的三大派。這個爭論也深刻地影響到了中央的領(lǐng)導(dǎo)層。第一種觀點認為，應(yīng)當(dāng)反對人治，倡導(dǎo)法治，提倡依法治國。第二種觀點認為，法治好，人治也好，兩個需要結(jié)合在一起。第三種觀點認為，不應(yīng)講人治與法治，那是西方的東西，講依法治國是有片面性的，是不科學(xué)的，只需講社會主義法制（制度的制）就可以了。這就是所謂法治論，結(jié)合論，取消論。結(jié)合論最基本的論點是認為，一個國家沒有法律不行，但沒有領(lǐng)導(dǎo)人的作用也是不行的，必須把這兩個作用都充分發(fā)揮。這種觀點是把人治和人的作用混為一談，把法治和法的作用簡單的畫了一個等號，因而違背了中外歷史上和現(xiàn)代人講法治和人治本來的含義。如果按照這個觀點推論下去，任何國家都是人治和法治相結(jié)合，那就沒有討論這個問題的意義了。但如果把它們看作是一種對立的理念，和兩種不同的治國原則和方法，那對世界和中國就都具有非常重大的現(xiàn)實意義。當(dāng)我們反對人治倡導(dǎo)法治的時候，我們就要樹立一個理念和原則，我們國家必須有完備的法律，法律要有極大的權(quán)威。人治則與之相反。 　　

      取消論有這樣幾個觀點。有人認為依法治國的提法是在提倡法律萬能。這種認識問題的方法是錯誤的。因為一個概念、一種理論、一項原則，都有其特定的含義，特定的內(nèi)容和適用范圍。所謂依法治國，最簡單的說法就是國家要有一套完備的法律，法律要體現(xiàn)人民的意志和愿望，符合時代的精神，符合事物的規(guī)律，符合社會主義的理想。有這樣一套嚴謹?shù)姆桑⒁笏姓h和領(lǐng)導(dǎo)人都按法律辦事，這就是依法治國。它并不妨礙我們國家還有“一個中心，兩個基本點”的基本路線。 　　

      還有人說，提倡依法治國會不會導(dǎo)致否定領(lǐng)導(dǎo)人的作用和權(quán)威。這種擔(dān)心是沒有必要的。鄧小平曾說過，“制度好可以使壞人不敢繼續(xù)干壞事，制度不好領(lǐng)導(dǎo)人不能充分發(fā)揮作用，甚至?xí)呦蜃约旱姆疵?rdquo;。我認為西方現(xiàn)在仍然在進步，有兩條經(jīng)驗值得借鑒。第一，以市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的制度是有活力的，能調(diào)動方方面面的積極性，主動性和創(chuàng)造性。第二，它有相當(dāng)完備的和權(quán)威的民主和法制。所以就出現(xiàn)了西方相對的政治和社會的穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)過像文革這么大的動亂局面。西方國家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威并沒有妨礙他們建立自己的民主法制體系，尼克松就是因為妨礙司法獨立而下臺。從理論上講，一個健全、完備、有權(quán)威的法治同領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)威是不矛盾的。因為法律的制定盡管需要依靠專家和反映人民的意見和愿望，但法律是一種規(guī)則，大量政治經(jīng)濟文化的組織工作，需要各級領(lǐng)導(dǎo)人去執(zhí)行。法律有自由裁量權(quán)，法律之外還有廣大的空間。法治只要求領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力由法律規(guī)定，不能亂來。在這個前提之下，他們可以充分發(fā)揮個人的聰明和才智。 　　

      很多人還擔(dān)心，實行依法治國會不會否定和貶低黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。根據(jù)我個人的理解，依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)是不矛盾的。因為：第一，從某種意義上講，我們的憲法、法律是在黨的路線方針政策指引下制定的，憲法就是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。第二，是黨在領(lǐng)導(dǎo)立法、執(zhí)法，司法。第三，把黨的政策方針通過民主程序上升成為憲法和法律的時候，有一個黨內(nèi)民主和人民民主的充分發(fā)揮的過程。通過這個過程可以使黨的政策更加正確。第四，在現(xiàn)時代，以黨的組織代替國家組織，把黨的政策凌駕于國家和法律之上，這既違背現(xiàn)代民主與法治的原則，同時也是違反馬克思主義的。列寧曾多次講過，不能把黨和國家混為一談。因此，只要我們對黨的執(zhí)政方式和觀念進行改革，像十六大提出的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，建立和諧社會，要以人為本等等，并切實按照這個思想和政治路線進行下去，我們實行依法治國的方略和黨的領(lǐng)導(dǎo)是可以不矛盾的。 　　

      還一個很重要的問題是，許多人無法區(qū)分法治與法制這兩個概念的區(qū)別，也就是刀制與水治的區(qū)別。我們曾經(jīng)形象地把政法機關(guān)比喻為刀把子，這對我們政府的形象沒有好處，因為政法機關(guān)需要解決的大部分矛盾都是人民內(nèi)部矛盾。水治就很恰當(dāng)，水可載舟亦可覆舟，強調(diào)了以人為本。我個人認為，這兩個詞有以下三點區(qū)別：第一，法制是法律制度的簡稱，法律制度是相對于政治經(jīng)濟制度而言的；但是法治從古代到現(xiàn)代從來都是相對于人治而言的，沒有人治就無所謂于法治，反之亦然。第二，法制是指憲法民法等一套規(guī)則，以及這套規(guī)則如何制訂、執(zhí)行、遵守、適用的總稱，是一個中性的概念。而法治是同人治根本相對立的兩種治國的理念和原則。這也是我在前面曾反復(fù)強調(diào)的國家的興旺發(fā)達和長治久安關(guān)鍵在于建立一個好的法律制度。同時，國家必須具有完備的法律、法律要有權(quán)威、法律要平等。第三，一個國家在歷史上都有自己的法律制度，但不一定都是實行法治。希特勒也有自己的法律制度，但是他實行獨裁統(tǒng)治，他的法律制度是違背人類正義的。所以希特勒擁有自己的法律制度，但絕沒有實行現(xiàn)代意義上的法治。 　　

      三、依法治國的理論依據(jù)與重大意義 　　

      （一）依法治國是市場經(jīng)濟的客觀要求 　　

      恩格斯說過，在古代自給自足的自然經(jīng)濟條件之下，廣大的農(nóng)民和他的家庭只能把自己的希望寄托于君主給自己以雨露和陽光。在這種經(jīng)濟條件下不可能產(chǎn)生現(xiàn)代法治。現(xiàn)代經(jīng)濟主要有兩種模式，一種是市場經(jīng)濟，一種是計劃經(jīng)濟。人們通常說市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，而計劃經(jīng)濟就是人治經(jīng)濟。因為計劃經(jīng)濟主體是國家和集體，市場經(jīng)濟的主體卻是多元而獨立的。市場經(jīng)濟的產(chǎn)品能夠進行自由與平等的交換，而計劃經(jīng)濟則是依靠國有統(tǒng)一分配各種資源；市場經(jīng)濟是以市場的價值規(guī)律、競爭規(guī)律來優(yōu)化物質(zhì)和人力的資源配置，計劃經(jīng)濟則存在著很大的主觀隨意性。在這種條件之下就決定了市場經(jīng)濟國家不能過多的干預(yù)，只能在宏觀調(diào)控方面充分發(fā)揮國家的作用，在廣大的市場中必須運用法律的手段來處理各種問題。 　　

      此外，市場經(jīng)濟還存在兩大缺陷。首先，參與競爭的主體做到了機會平等，但是由于各方面條件的限制，勢必出現(xiàn)貧富差距拉大，所以我們就要完善社會保障體系來解決社會公平問題，這也需要法律。其次，難免出現(xiàn)不正當(dāng)競爭，和非法壟斷以及坑蒙拐騙和假冒偽劣等現(xiàn)象，并造成政治上的貪污腐敗，這也需要有完備的法律對市場加以規(guī)制以杜絕或減少各種腐敗現(xiàn)象。而且，近幾十年以來，國際出現(xiàn)了經(jīng)濟一體化。一個國家如果不把自己的經(jīng)濟納入國際大循環(huán)，想要富裕起來是不可能的。在實行對外開放的背景下，一個國家沒有完備的法律，就無法吸引國際投資和開展國際貿(mào)易。這也決定了依法治國是市場經(jīng)濟的客觀要求。 　　

      （二）依法治國是民主政治的重要條件 　　

      黨的十五大使用了另一種說法：依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家實質(zhì)上是一個民主問題。民主是一個抽象的概念，我個人把民主的概念歸納為一個核心，四個內(nèi)容。所謂現(xiàn)代民主，它的理論基礎(chǔ)和根本原則是主權(quán)在民。主權(quán)在民是相對于主權(quán)在君而言的，用我國憲法的表述，國家的一切權(quán)力屬于人民。用黨的宣傳語言，就是人民是國家的主人。這與封建社會主權(quán)在君的原則是完全對立的。民主的四個內(nèi)容，一是指公民的民主權(quán)利，如選舉權(quán)和被選舉權(quán)，參政議政權(quán)，檢舉罷免權(quán)，知情權(quán)等等，必須得到充分保障。二是指國家政治權(quán)力的民主配置，包括執(zhí)政黨和在野黨、合作黨的關(guān)系，執(zhí)政黨和國家機關(guān)的關(guān)系，國家機關(guān)中立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)之間的關(guān)系，這些權(quán)力應(yīng)當(dāng)按照分權(quán)和制衡這個現(xiàn)代的民主原則來配置，三是指民主程序，要實行民主決策、民主立法、民主執(zhí)法、民主司法等等。四是指民主方法，包括實行群眾路線，搞民主集中制，讓人講話，不搞一言堂等等。 　　

      我們要實現(xiàn)主權(quán)在民必須實行代議制，通過選舉產(chǎn)生政府，人民把權(quán)力交給政府，由政府代表人民行使管理國家的權(quán)力。然而當(dāng)選舉出政府之后，其權(quán)力可能是無限的，我們就需要一種制度來防止這種現(xiàn)象發(fā)生，這就出現(xiàn)了憲法，憲法產(chǎn)生的根本原因就在于此。如果政府按照一部好的憲法嚴格辦事，這就可以從根本上保證人民當(dāng)家作主，否則是不可靠的。 　　

      歷史經(jīng)驗也已經(jīng)表明，沒有一種完備的法律對這種民主制度的方方面面加以規(guī)范。用法律的權(quán)威加以保障，這個民主是靠不住的。在我國和西方，都有過這樣的成功經(jīng)驗，但也有過失敗的教訓(xùn)。因此，鄧小平在多次談到要健全社會主義法制的時候，他有一個很重要的著眼點，就是為了保障人民民主和公民的各種民主權(quán)利不受侵犯。 　　

      （三）依法治國是人類社會文明的重要標志 　　

      長期以來，大部分人把法律僅僅看作是一種手段。法律是一種認識世界改造世界的手段，比少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人按照自己的觀念去理解去處理問題要高明。同時法律又有規(guī)范、指引、預(yù)測、教育與懲戒等社會功能，在這種意義上法律是認識世界、改造世界的手段。但是它更應(yīng)該是一種社會文明的表現(xiàn)。這是因為：第一，人類社會存在三大基本矛盾。首先，是社會秩序與個人自由的矛盾。社會的生產(chǎn)、交換、分配，社會公共生活等等都必須是有序的，然而個人的思想自由、行為自由又是人的本性和基本價值，是認識世界、改造世界的力量源泉。但是秩序與自由這兩者之間是有矛盾的。其次，人有兩大需求，物質(zhì)利益需求與精神利益需求，這種需求在人與人之間是有矛盾的。最后，社會組織與社會成員的矛盾。人類社會必須有自己的組織才能更好的生存。然而凡是有人群的地方就需要有權(quán)威與服從，這樣一來就產(chǎn)生出社會組織和社會成員之間的矛盾。這就需要一種規(guī)則來調(diào)整這三種矛盾，這種規(guī)則就是“法”。第二，是法律自身的特點決定的。法律起碼具有一般性、公開性、平等性、不溯及既往性、程序性等五個特點，這就決定了法律自身的性質(zhì)與正義公平分不開。 　　

      四、法治國家的主要標志和要求 　　

      法治國家作為現(xiàn)代一種最進步的政治法律制度的目標模式，其基本標志與要求是豐富、具體、確定的。西方一些著名學(xué)者對此有各自的概括與表述。如英國憲法學(xué)家戴西認為，法治有三條標準，即法律具有至尊性，反對專制與特權(quán)，否定政府有廣泛的自由裁量權(quán)；法律面前人人平等，首相同郵差一樣要嚴格遵守法律； 不是憲法賦予個人權(quán)利與自由，而是個人權(quán)利產(chǎn)生憲法。[1]美國學(xué)者富勒曾提出過法治的八項原則。它們是：法律的一般性、法律要公布、法律不溯及既往、法律要明確、避免法律中的矛盾、法律不應(yīng)要求不可能實現(xiàn)的事、法律要有穩(wěn)定性、官方的行動要與法律一致。[2] 　　我國自1979年開始，學(xué)者們即已提出并探討其主要標準。我在當(dāng)年發(fā)表的“論以法治國”一文提出的法治原則是三項：全面加強立法工作， 盡快制定出一套完備的法律，實現(xiàn)有法可依；所有國家機關(guān)和黨的各級組織，全體公職人員和公民都嚴格依法辦事；認真搞好黨政機關(guān)的分工與制約，切實保障司法機關(guān)的獨立性。[3]1998年8月29日筆者為全國人民代表大會常務(wù)委員會作%依法治國，建設(shè)社會主義法治國家&的法制講座，所提法治原則也歸結(jié)為五個方面。1999年3月，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”被載入《中華人民共和國憲法》后，《人民日報》約筆者撰寫了《依法治國的里程碑》一文。在此文中，我提出了法治國家的十條標準原則與要求。[4]我認為，這樣歸納和表述，符合中國國情，又比較全面、扼要、簡明，容易為廣大國家工作人員和公民所掌握。 　　

      （一）法制完備 　　

      要求建立一個門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴謹、內(nèi)部和諧、體例科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系，實現(xiàn)社會生活各個領(lǐng)域都有內(nèi)容與形式完備、科學(xué)的法律可依。有法可依是實行依法治國的前提。在西方的法治概念中，通常沒有“法制完備”這一條。原因是，現(xiàn)代西方的法治國家的形成是一個長期的自然的發(fā)展過程，有法可依是一個不成問題的問題。我國的情況有所不同。我們曾在一個相當(dāng)長的時期里存在法律虛無主義傾向，以政策代法律、領(lǐng)導(dǎo)說的話就是法，這樣的觀念和做法曾盛行一時。因此，盡管“法律完備”這一條是實行依法治國最起碼的要求，但卻具有現(xiàn)實性和針對性。況且，所謂“法律體系”有它自身的要求。它表明，一國的法律規(guī)則千千萬萬，但并非是雜亂無章地拼湊在一起，而應(yīng)是一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。前面提出的“二十字”就是對法律體系基本特征的概括。只有具備這五條，才能做到“法制完備”?，F(xiàn)在的主要問題是兩個。一是執(zhí)政黨提出，要在2010年建立起社會主義的法律體系。二是在立法中如何避免部門保護主義傾向，如何正確處理好中央與地方的權(quán)限劃分與利益平衡，也是重要課題。 　　

      （二）主權(quán)在民 　　

     要求法律應(yīng)體現(xiàn)人民的意志和利益；法制應(yīng)以民主的政治體制為基礎(chǔ)；并實現(xiàn)民主的法制化（民主權(quán)利的切實保障、國家政治權(quán)力的民主配置、民主程序的公正嚴明、民主方法的科學(xué)合理等）和法制的民主化（立法、司法、執(zhí)法、護法等法制環(huán)節(jié)要民主）。主權(quán)在民是主權(quán)在君的對立物，是現(xiàn)代民主的核心和基礎(chǔ)，因而也應(yīng)是現(xiàn)代法治的靈魂。在一個政治不民主的社會里，不可能建立起現(xiàn)代化法治國家。法律的人民性是主權(quán)在民原則在現(xiàn)代法律制度中的集中體現(xiàn)，而民主的法制化與法制的民主化則是主權(quán)在民原則在現(xiàn)代法律制度中的具體實現(xiàn)與展開。現(xiàn)在的主要問題是，如何進一步提高法制民主化水平，如立法中的信息公開與民眾參與程度；司法中律師的作用以及檢務(wù)公開、審判公開、克服行政式管理模式等等。 　　

      （三）人權(quán)保障 　　

      人權(quán)是人作為人依其自然的和社會的本性所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。其內(nèi)容包括人身人格權(quán)、政治權(quán)利與自由以及經(jīng)濟社會文化權(quán)利。人權(quán)是人的尊嚴和價值的集中體現(xiàn)，是人的需求和幸福的綜合反映。否認人在社會中應(yīng)當(dāng)享有本屬于他自己的權(quán)利，就是否認他的做人的資格，使人不成其為人。人不是為國家與法律而存在，而是國家與法律為人而存在。法律主要是通過規(guī)范所設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)來保障和調(diào)整各法律主體的利益。權(quán)利與義務(wù)問題實際上是一個人權(quán)問題，法律權(quán)利是人權(quán)的法律化。全面地、充分地實現(xiàn)和保障人權(quán)，是現(xiàn)代法律的根本目的。這同古代法律的作用與目的有原則區(qū)別。“專制制度的唯一原則就是輕視人類，使人不成其為人。”[5]2004年，“國家尊重和保障人權(quán)”被規(guī)定在憲法中，從而，開辟了中國保障人權(quán)的新階段。當(dāng)前及今后一個時期里需要解決的主要問題是：提高農(nóng)民尤其是貧困農(nóng)民的生活水平；建立與完善社會保障制度；減少死刑；取消勞動教養(yǎng)制度；進一步完善對犯罪嫌疑人的權(quán)利保護；提高各級選舉的自由度；制定新聞、出版、結(jié)社、信息公開等法律；盡快批準加入“公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約”。 　　

      （四）權(quán)力制衡 　　

      在公法領(lǐng)域，權(quán)利和義務(wù)主要表現(xiàn)為職權(quán)和職責(zé)。“衡”指權(quán)力平衡，執(zhí)政黨與國家機構(gòu)之間，政府與社會組織、企事業(yè)組織之間，領(lǐng)導(dǎo)個人與領(lǐng)導(dǎo)集體之間，中央與地方之間，應(yīng)按分權(quán)與權(quán)力不可過分集中的原則，對權(quán)力做合理配置。“制”指權(quán)力制約。其主要內(nèi)容是以國家法律制約國家權(quán)力，以公民權(quán)利制約國家權(quán)力，以國家權(quán)力制約國家權(quán)力，以及以社會權(quán)力監(jiān)督國家權(quán)力，來達到防止和消除越權(quán)與不按程序辦事等權(quán)力濫用和權(quán)錢交易、假公濟私、徇情枉法等權(quán)力腐敗現(xiàn)象。這同封建專制主義政治體制下的古代法治是根本不同的。在古代，立法、行政、司法的權(quán)力都集中在君主和地方行政長官之手。在權(quán)力監(jiān)督上中國雖然有御史一類官職的設(shè)置，但在當(dāng)時的政治體制下不可能充分發(fā)揮作用。至于以公民的權(quán)利制約國家的權(quán)力，則是根本不可能存在的。當(dāng)前建立權(quán)力制約體系仍然需要全面加強。其中，建立以違憲審查為主要內(nèi)容的憲法監(jiān)督制度刻不容緩。這是中國憲法制度一大缺失，是未來提高憲法權(quán)威、監(jiān)督政府權(quán)力的關(guān)鍵所在。 　　

      （五）法律平等 　　

      包括分配平等和程序平等。實體法應(yīng)體現(xiàn)與保障社會共同創(chuàng)造的物質(zhì)與精神的財富在全體社會成員中進行公平分配。程序法應(yīng)體現(xiàn)與保障法律面前人人平等，在民事、刑事、行政等訴訟活動中，原告與被告雙方訴訟地位和適用法律一律平等。適用法律平等包括對任何人無論其受保護或受懲處都適用同一法律規(guī)則，不因其性別、民族、財產(chǎn)狀況、社會地位和宗教信仰等等的差異而有區(qū)別。這和古代法治也有重大不同。在實體法的權(quán)利與義務(wù)的配置上，古代法治在經(jīng)濟上政治上以維護奴隸制、農(nóng)奴制和等級特權(quán)為依歸。程序法雖強調(diào)“法不阿貴”，但難以實現(xiàn)適用法律人人平等，“王子犯法，與庶民同罪”只能停留在法律的字面上。現(xiàn)在執(zhí)法與司法中的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重。辦人情案、關(guān)系案、金錢案是現(xiàn)在訴訟當(dāng)事人難以享有平等權(quán)利保護的關(guān)鍵所在。 　　

      （六）法律至上 　　

      指法律應(yīng)具有至高無上的權(quán)威。它是指憲法和法律被制定出來后，在尚未修改之前，任何組織特別是任何個人都必須切實遵守。法律至上同人民意志和利益至上不僅不矛盾，而且是它的體現(xiàn)和保障。國家沒有體現(xiàn)人民意志和利益的法律，這種法律沒有至高無上的權(quán)威，人民意志和利益至上是無從體現(xiàn)和保障的。法律至上原則適用于所有組織和個人，但其核心思想與基本精神是反對少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)威至上、權(quán)大于法。在任何社會里，影響法律權(quán)威的主要障礙是掌握國家權(quán)力的人往往不愿意和不習(xí)慣按法律辦事，他們總是不喜歡用法律來束縛自己的手腳，這有人性與權(quán)力具有脆弱性和容易異化的深刻根源。我國長期以來影響和妨礙法律權(quán)威的主要因素是權(quán)大于法，也充分證明了這一點。古代法治的一個基本原則和標志也是法律應(yīng)具有極大的權(quán)威。然而，由于那時政治體制的歷史局限性，只能是君權(quán)至上，法律至上不可能成為現(xiàn)實。當(dāng)前克服權(quán)大于法的現(xiàn)象需要運用政治法律的多種手段方可解決?，F(xiàn)在如何對各級國家機關(guān)、執(zhí)政黨各級組織的“一把手”加強權(quán)力制約和監(jiān)督力度，已經(jīng)引起各方面的重視。 　　

      （七）依法行政 　　

      有的西方學(xué)者認為法治就是指政府依法行政。這種歸納未免有失偏頗，但也足見其重要。為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟、科技、政治與社會生活的日益發(fā)展與復(fù)雜多變，國家的行政職能有擴大趨勢。它必須迅速決策與行動，必須實行首長負責(zé)制，故而同立法機關(guān)相比較，行政部門較易違法。司法機關(guān)具有中立性，它在訴訟兩者之間做出公正的裁決，不涉及自身的利益。行政機關(guān)同行政行為相對人之間是一種管理者與被管理者的關(guān)系，這也容易使行政機關(guān)遵守法律更為困難，而且國家法律的絕大多數(shù)都必須通過行政機關(guān)執(zhí)行。在我國，大約有80％左右的法律法規(guī)，需要通過行政機關(guān)去具體貫徹實施。每個公民幾乎天天要同行政機關(guān)打交道，其利益同行政措施息息相關(guān)。因此依法行政是法治國家的一個重要標志。依法行政要求一切抽象與具體的行政行為都要遵循法律。古代也有廣義上的行政法，如官制。但以權(quán)力約束與權(quán)利保障為其特征的現(xiàn)代行政法，則是近代以來的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)反映了依法行政對于現(xiàn)代法治的重要地位與作用。2003年，國務(wù)院做出了推進依法行政，建設(shè)法治政府的決定，內(nèi)容全面，并爭取10年內(nèi)實現(xiàn)這一目標。 　　

      （八）司法獨立 　　

      它是現(xiàn)代法治概念的基本要素之一，是一個具有普遍性的法治原則。它建立在近代分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，是權(quán)力分立與互相制衡的制度安排與設(shè)計，其成效已為100多年來的實踐所充分證明。它本身并非目的，其作用在于保證司法機關(guān)審理案件做到客觀、公正、廉潔、高效，同時防止國家權(quán)力過分集中于某一機構(gòu)或某一部分人之手而濫用權(quán)力，并對立法權(quán)特別是行政權(quán)起制衡作用，后者如司法機關(guān)對行政機關(guān)的司法審查。實現(xiàn)這一體制，除需建立內(nèi)部與外部的有效監(jiān)督機制、提高審判人員素質(zhì)、完善科學(xué)的司法組織與程序外，杜絕來自外界的任何組織與個人的非法干擾是決定性條件。在社會主義制度下，由于政黨制度的特殊性質(zhì)和狀況，防止某些黨組織非法干涉法院的獨立審判成了特殊的難題。在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程中，在各方面利益配置發(fā)生劇變的情況下，諸如權(quán)錢交易、地方保護主義等腐敗現(xiàn)象對司法獨立的沖擊，也是一個需要在很長時期里花大力氣才能解決的問題。其中，修改現(xiàn)行憲法第126條是很必要的。“行政機關(guān)”不能干涉，執(zhí)政黨的各級組織、各級人大也不能“干涉”。為了克服地方保護主義，恢復(fù)以前曾經(jīng)有過的“大區(qū)”法院的建制，可能是重要措施之一。 　　

      （九）程序正當(dāng) 　　

      法律程序是法的生命存在形式。在一種法律制度下，只有實體法而無程序法是不可想像的。如果法的制定和法的實施沒有一定過程、規(guī)矩、規(guī)則，這樣的法律制度將是僵死的，這樣的社會將充滿立法者和執(zhí)法者的恣意妄為。公正的法律程序體現(xiàn)法律的正義。它既體現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法、護法等國家權(quán)力的科學(xué)配置和程序約束，也體現(xiàn)公民權(quán)利在程序中應(yīng)有的保障。同時，程序正當(dāng)也是科學(xué)地制定與實施法律的重要條件。司法機關(guān)要有科學(xué)的辦案程序才能做出正確的判決與裁定。十分重視法律程序的正當(dāng)性，是西方法治社會一大特點。在中國重實體法、輕程序法的特殊歷史與現(xiàn)實條件下，將其列為法治國家的基本標志之一是十分必要的。程序正當(dāng)包括：民主、公開、公正、嚴明。明顯違反立法程序和司法程序的法律、法規(guī)或判決、裁定不應(yīng)具有法律效力。我國現(xiàn)在的刑事、民事、行政三大訴訟法的修改已提上議事日程，通過法學(xué)家們的研討，促進決策部門將它們修改好，程序正當(dāng)原則有望得到進一步落實。 　　

      （十）黨要守法 　　

      近代以來的世界各國，通常是實行政黨政治。將政黨制度規(guī)定在憲法中或者制定專門的法律來規(guī)范政黨的活動，這種情況雖然相對較少，但是政黨（特別是執(zhí)政黨）的活動要受法律的嚴格約束則已成為習(xí)慣，否則選民就不會投票支持這樣的黨。在我國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施法律。但是，黨組織必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不能以黨代政、以黨代法。這是在中國建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵一環(huán)。認為黨的優(yōu)勢是建立在權(quán)力上，認為黨掌握的權(quán)力越大越集中甚至把國家權(quán)力機構(gòu)只當(dāng)作擺設(shè)，執(zhí)政黨地位就越鞏固，這種看法是不正確的。執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)建立在群眾擁護上。執(zhí)政黨是國家的一部分。執(zhí)政黨是在國家機構(gòu)之內(nèi)掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而不是在國家機構(gòu)之上或之外或完全撇開國家機構(gòu)實施領(lǐng)導(dǎo)。那種認為執(zhí)政黨的政策高于國家政策或代替國家法律的看法同樣是不正確的。黨的政策是黨的主張，國家法律是黨的主張與人民意志的統(tǒng)一。執(zhí)政黨政策只有通過國家權(quán)力機關(guān)的嚴格的民主程序被采納，才能上升為國家意志并變?yōu)榉伞?　　

      歸納起來，社會主義法治國家的以上十條標志和要求中，前五條講的是需要有完備而良好的法律；后五條講的是法律要有極大的權(quán)威，任何組織和個人都要嚴格遵循。它們涉及一系列理論、觀念的更新和體制、制度的變革。要使其全面地切實地得到實現(xiàn)，是很不容易的，尤其是法律的實施。 　　

      法治國家需要建立在三個基礎(chǔ)上：一是政治基礎(chǔ)，即民主政治（包括人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度、民族區(qū)域自治制度、基層自治制度、民主監(jiān)督制度等）；二是經(jīng)濟基礎(chǔ)，即市場經(jīng)濟（包括多種形式的公有制為主體的混合經(jīng)濟、以按勞分配為主體的多種分配形式等）；三是思想基礎(chǔ)，即理性文化（包括先進的政治、法律理論，健全的民主、法律觀念，良好的政治、職業(yè)、社會道德，高度的科學(xué)、教育、文化水準等）。目前，這三個基礎(chǔ)還不完全具備。而且法治國家的建設(shè)還需要有高度發(fā)達的經(jīng)濟文化水平。因此，在中國大陸要完全實現(xiàn)建立法治國家的理想還要經(jīng)歷一個長久的過程。 　　

      【注釋】 　　

        [1][英]戴西.英憲精義[M] .雷賓南譯.北京：中國法制出版社2001. 　　

      [2]Lon L.Fuller.The Morality of Law[M]，Ne w Haven：Yale University Press，1977. 　　

      [3]王家福，李步云，劉海年等，論依法治國[J]，法學(xué)研究，1996，(2) . 　　

      [4]李步云.依法治國的里程碑[N].人民日報，1999- 04- 06(理論版) . 　　

      [5]馬克思恩格斯全集[M](第1卷).北京：人民出版社1956：411.