季正矩 彭  曉

      受我國現(xiàn)階段特殊國情和各方面因素的制約，再加上黨內(nèi)選舉制度本身還存在的一些問題，黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展受到了一定阻礙。對這些問題保持清醒的認識，既有利于進一步改革和完善黨內(nèi)選舉制度，也有利于進一步發(fā)展黨內(nèi)民主，更好地保障黨員民主權(quán)利?！　?/p>

      作為黨內(nèi)生活的一項重要民主形式，黨內(nèi)選舉制度是選舉黨的各級領(lǐng)導機構(gòu)成員和各級黨代表大會代表時應遵循的各項原則、制度和程序的總稱?！　?/p>

      黨內(nèi)選舉包括對黨內(nèi)領(lǐng)導人的選舉和黨代表的選舉，是黨章賦予黨員和黨代表的一項基本權(quán)利。自成立以來，中國共產(chǎn)黨就很重視黨內(nèi)選舉工作，選舉制度不斷完善，選舉機制不斷創(chuàng)新，選舉工作不斷發(fā)展，取得了很大的成就。然而，受我國現(xiàn)階段特殊國情和各方面因素的制約，再加上黨內(nèi)選舉制度本身還存在的一些問題，黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展受到了一定阻礙。對這些問題保持清醒的認識，既有利于進一步改革和完善黨內(nèi)選舉制度，也有利于進一步發(fā)展黨內(nèi)民主，更好地保障黨員民主權(quán)利?！　?/p>

      一、黨內(nèi)選舉制度存在的主要問題 　　

      當前黨內(nèi)選舉制度存在的問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面表現(xiàn)為有關(guān)黨內(nèi)選舉的具體條例還不夠健全和完善，既有的一些條例規(guī)定還不夠明確，黨內(nèi)選舉的具體操作層面尚不夠具體和清晰；另一方面表現(xiàn)為在黨內(nèi)選舉的過程中還存在著一些不符合民主精神的現(xiàn)象?！　?/p>

      首先從條例規(guī)定方面來看。中國共產(chǎn)黨自成立以來就強調(diào)選舉的重要性，黨內(nèi)選舉制度經(jīng)歷了從不規(guī)范到不斷規(guī)范，從不完善到逐步完善這樣一個較長的發(fā)展歷程，黨內(nèi)選舉工作也實現(xiàn)了經(jīng)常化和制度化。尤其是十一屆三中全會以來，中國共產(chǎn)黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓的過程中，加大了建立健全黨內(nèi)選舉制度的工作力度，制定頒布了一系列條例規(guī)定。例如， 1980年中共十一屆五中全會通過《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，使黨內(nèi)選舉制度得到恢復和重建； 1985年中組部下發(fā)《關(guān)于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》，實際上起到了黨內(nèi)選舉工作條例的作用； 1988年中組部下發(fā)《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》，將差額選舉的范圍進一步擴大；1990年中央頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，對黨的地方組織選舉制度進行了較為完整的規(guī)定；在此基礎(chǔ)之上， 1994年又頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，對省、地、縣黨的代表大會及其委員會和紀律檢查委員會全體會議的選舉工作做了進一步規(guī)范。十六大以來，黨內(nèi)選舉制度不斷創(chuàng)新完善，黨中央也通過了一系列重要的黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》等，從多個方面對黨內(nèi)選舉作出了更為詳細的規(guī)定?！　?/p>

      這一系列制度的制定與實施，表明中國共產(chǎn)黨的選舉制度正處于不斷完善的過程中。但是，在看到黨內(nèi)選舉制度不斷完善的同時，我們還應該清醒地看到存在的一些問題和不足：當前還沒有一部能指導全黨選舉工作的條例，還沒有針對更高層面選舉制度的相應規(guī)定；沒有制定與選舉工作相適應的任期制、免職制、辭職制和罷免制等相配套的制度；即使出臺了一些條例和措施，由于內(nèi)容不夠完善且過于籠統(tǒng)，操作上難度大，所以難以覆蓋選舉工作的方方面面，難以適應新形勢的變化和要求，也就難以取得預期的效果。　　

      其次，從選舉過程來看，黨內(nèi)選舉的具體運作及程序上還存在一些問題。這突出表現(xiàn)在以下方面：　　

      1. 黨內(nèi)選舉的運作方式不夠透明、公開，存在人選內(nèi)定、暗箱操作等現(xiàn)象，廣大黨員的基本權(quán)利落實還不到位。2004年全國黨建研究會的一項調(diào)查顯示，有56. 4%的被訪者認為黨內(nèi)權(quán)力運行沒有公開，2918%的被訪者認為是表面公開而實質(zhì)未公開。與此同時，選舉中形式主義嚴重，對選舉的發(fā)動工作不夠重視，廣大黨員的知情權(quán)、選擇權(quán)等受到限制。更有甚者，在選票設計、投票座位、票箱收票等環(huán)節(jié)做手腳，嚴重影響了選舉的質(zhì)量和效果?！　?/p>

      還有學者指出，個別地方和部門存在以保證“組織意圖”為名行干擾選舉之實的現(xiàn)象。在黨內(nèi)以及人大的換屆選舉中，有關(guān)領(lǐng)導特別是選舉工作的組織者，往往為了追求所謂選舉的“高票率”，確保實現(xiàn)“組織意圖”，而千方百計地去“做工作”，甚至派人到各代表團“盯著”，生怕有什么“閃失”，使選舉的民主性大打折扣?！　?/p>

      2. 直接選舉的范圍不夠大，目前僅局限于基層。選舉包括直接選舉和間接選舉，它們都是選舉的重要形式。改革和完善黨內(nèi)選舉制度，應該包括這兩個方面。然而，目前直接選舉的范圍很小，層次很低，除總支和支部實行直接選舉外，甚至連基層黨委包括各部門的機關(guān)黨委，也幾乎都實行間接選舉，一般都是先選舉代表，再由代表選舉黨委。雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級甚至縣、市一級的黨內(nèi)選舉中，出現(xiàn)了一些直接選舉黨代表或書記的例子，但也僅僅局限于基層或試點而已?！　?/p>

      3. 差額選舉的范圍小、層次低，比例也不大，有的流于形式或者變通為實際上的等額選舉。差額選舉對于發(fā)揚黨內(nèi)民主、充分體現(xiàn)選舉人的意愿具有重要的作用。對此，中國共產(chǎn)黨早已有了充分認識并出臺了相關(guān)條例。十一屆五中全會就規(guī)定：“選舉應實行候選人多于應選人的差額選舉辦法”。[ 1 ] ( P427)《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第十二條又規(guī)定：黨的地方各級代表大會代表候選人的差額比例不少于20%。而《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第八條進一步強調(diào)候選人數(shù)應多于應選人數(shù)的20%?！　?/p>

      然而，在現(xiàn)實中，一方面差額選舉的比例很小?！　?/p>

      在地方，差額選舉只到常委，副書記和書記仍為等額選舉。另一方面，現(xiàn)行的黨內(nèi)差額選舉還只處在“預選”階段，近幾年來所謂的差額選舉幾乎都是預選差額而非正式選舉差額。另外，現(xiàn)實中差額選舉執(zhí)行過程中所存在的一些偏差使其僅成為一種形式。比如，在預選差額選舉時，往往不實行“集中投票”，而是實行“分代表團投票”，這使差額選舉打了折扣。在差額候選人的安排上還有搞“陪選”的情況，更使差額實際上變成了“等額”。　　

      4. 候選人提名制度單一。候選人的提名是黨內(nèi)選舉的起點，科學、民主的提名程序是選舉結(jié)果民主性的前提。比較人大選舉中代表聯(lián)合提名候選人的制度而言，黨內(nèi)選舉在實際操作中，對于候選人資格條件的制定，多是以組織提名人選為模板，甚至有些黨委人為設定侯選人條件，直接去“套”人選，從而使候選人產(chǎn)生方式不夠民主，存在搞形式、走過場等問題。這些都導致選舉人的選擇空間很有限，參選熱情和積極性也不高，甚至出現(xiàn)“厭選”情緒，影響了黨內(nèi)選舉的權(quán)威性和有效性。　　

      5. 候選人介紹制度不夠到位。在選舉之前，候選人的醞釀是一個充分發(fā)揚黨內(nèi)民主并在此基礎(chǔ)上進行正確集中的過程。而要確保選出真正代表民意的代表，必須使選民充分了解候選人的情況。正所謂“沒有調(diào)查， 就沒有發(fā)言權(quán)”?！饵h章》也規(guī)定：選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權(quán)利?！　?/p>

      然而，在實際的選舉過程中，一方面介紹的形式單一，簡單格式化。當前選舉中提供的候選人信息一般只停留在姓名、性別、民族、出生年月等一般性的簡歷階段，而介紹其政治思想、工作能力、工作實績、家庭背景等全面的情況不夠。這樣選舉人就很難了解候選人的德、能、勤、績、廉等方面素質(zhì)，不能形成全面綜合的評價，造成選舉中的選擇偏差，甚至誤差。另一方面，選舉人和候選人之間缺少充分或者必要的溝通和交流， 雙方之間存在一定的“距離”。這樣，一方面，選舉人不了解候選人；另一方面，候選人也沒有途徑主動介紹自己的情況，闡明自己的政見，從而很難避免選舉中的隨意性?！　?/p>

      6. 黨代會作為黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)的職能和作用沒能得到最大程度的發(fā)揮?！饵h章》規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。”[ 2 ] ( P71- 72)《黨章》同時還規(guī)定了黨代會是同級黨的最高領(lǐng)導機關(guān)、決策機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。　　

      然而，實際來看，黨代會所發(fā)揮的職能和作用不到位，基本處于一種虛化狀態(tài)。對于一些黨內(nèi)重大問題往往不是黨代會討論決定，而是由全委會、常委會所取代，黨代會成為走程序的工具。這樣造成實際運行中許多重大事情的決定權(quán)在常委會，影響了黨代會的權(quán)威和黨代表作用的發(fā)揮?！　?/p>

      7. 群眾選民的比例偏小。雖然我們初步建立了有黨外群眾參與的黨內(nèi)初選制度，但這僅僅局限于黨內(nèi)初選，并且群眾選民的比例較小，在選舉中發(fā)揮的作用不大，致使基層黨組織選舉過后，有些群眾不愿接受黨組織的領(lǐng)導。在群眾眼里，黨內(nèi)選舉基本上還是“少數(shù)人選舉少數(shù)人的活動”，難以代表廣大人民群眾的意愿?！　?/p>

      8. 選舉產(chǎn)生的干部在任期內(nèi)調(diào)動頻繁。這不僅突出表現(xiàn)在換屆前夕對這類干部(特別是書記、副書記)大量調(diào)動和委派，而且在換屆之后不久和任期內(nèi)也常有這樣的調(diào)動和委派。如此發(fā)展下去，黨內(nèi)選舉制就在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上被任命制取而代之?！　?/p>

      綜上，目前黨內(nèi)選舉制度和選舉過程中的一些缺陷，尤其是一些陪選現(xiàn)象和差額變等額現(xiàn)象等使某些競爭性機制呈現(xiàn)形式化，從而使黨內(nèi)選舉競爭力不足，影響了選舉的成效，不能充分發(fā)揮黨員的主體作用?！　?/p>

      二、完善黨內(nèi)選舉制度的對策 　　

      黨內(nèi)選舉制度完善與否，直接影響到黨內(nèi)民主建設的成敗。中共十七大提出，加強黨的建設的重要任務之一就是改革黨內(nèi)選舉制度。我們要在堅持選舉的合法性原則、程序性原則、公平競爭性原則的基礎(chǔ)上，采取各種科學、有效的措施，不斷加以完善，使之更為科學、民主?！　?/p>

      在黨內(nèi)選舉制度的具體程序、運作方式等實踐層面的操作上可采取如下措施：　　

      1. 要繼續(xù)深化廣大黨員尤其是黨的領(lǐng)導干部對黨內(nèi)選舉的認識。當前，黨內(nèi)選舉工作中存在的一些不足與廣大黨員的主觀認識密切相關(guān)。一些黨員、干部缺乏黨員主體意識，民主素質(zhì)、民主意識、權(quán)利意識不強，對黨內(nèi)選舉的意義認識不足，認為選舉工作與個人切身利益關(guān)系不大，當作政治任務去完成，參與的主動性、積極性不高；有的黨員、干部害怕民主選舉會削弱黨的領(lǐng)導，對黨內(nèi)選舉制度改革存疑懼心理。所有這些都影響黨內(nèi)選舉工作的有效進行，所以要進一步深化廣大黨員及領(lǐng)導干部的認識，促其轉(zhuǎn)變觀念，積極參與行使民主權(quán)利、參與黨內(nèi)選舉等政治實踐?！　?/p>

      2. 逐步擴大直接選舉的范圍和層次。與間接選舉相比，直接選舉更能體現(xiàn)黨內(nèi)民主，更能體現(xiàn)廣大黨員的意志。所以，要逐步改變目前我黨選舉方式以間接選舉為主的狀態(tài)，適當擴大直接選舉的范圍和層次。近些年來在一些基層組織中已開始推行直接選舉，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級進行了試點，從試點情況看，在基層推廣直選的條件已經(jīng)具備。我們應該在此基礎(chǔ)之上，借鑒其中的寶貴經(jīng)驗，將直接選舉逐步擴大到市級和省級黨代表大會代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部的選舉中，以減少選舉的中間環(huán)節(jié)，改變多級間接選舉使民主成為“官主”的問題，做到“我們的領(lǐng)導我們選，我們的代表我們選”，切實體現(xiàn)廣大黨員和群眾的選舉意志，不斷擴大黨內(nèi)民主。　　

      3. 適當擴大差額選舉比例和范圍。差額選舉是選舉人充分表達民主意志的重要形式。擴大差額選舉的比例和范圍，一方面差額選舉不能僅僅停留在預選差額的水準，應當直接在正式選舉中采用候選人數(shù)多于應選人數(shù)的方法。另一方面要逐步推行書記、副書記差額選舉，實現(xiàn)差額推薦、差額考察、差額提名和差額選舉。同時，應適當擴大各級黨代會代表候選人的差額比例和黨委委員、常委候選人的差額人數(shù)，為選舉人投票表達自己的意志提供選擇空間，以有效防范黨內(nèi)選舉過程中的各種神秘旨意和“暗箱操作”現(xiàn)象，從而既保證優(yōu)勝劣汰、選賢任能，又避免黨內(nèi)形成不同的派系?！　?/p>

      4. 改進候選人的提名方式。候選人的提出和確定，是充分體現(xiàn)選舉人意志的一個重要環(huán)節(jié)，對于黨內(nèi)民主選舉來說是至關(guān)重要的。完善黨內(nèi)選舉制度，首先就要真正明確候選人提名權(quán)，把這一權(quán)利真正落實到廣大黨員群眾手中，從而在保障廣大黨員民主權(quán)利的同時，推動整個黨內(nèi)民主的發(fā)展。其次要規(guī)范候選人資格與條件?！　?/p>

      目前黨內(nèi)選舉對于候選人資格條件的制定，多是以組織提名人選為模板，組織想提什么樣的人，候選人的提名資格條件也就變成什么樣的人。有的時候組織領(lǐng)導“想要的人”和廣大黨員群眾真正想要的人有一定的差距。同時，資格和條件的不斷變動，缺乏政策的連續(xù)性，也使黨內(nèi)選舉流于形式，黨內(nèi)民主也大打折扣。所以，必須全面規(guī)范候選人的條件，初步固定候選人資格條件，并在以后的選舉中不斷改進和完善。再次，應改進現(xiàn)行候選人提名方式，使之更為豐富。在黨的代表大會、全委會、常委會中設置民主提名程序，增加黨代表和黨委委員提名環(huán)節(jié)，把個人自薦、黨員聯(lián)薦、組織推薦結(jié)合起來，并最終過渡到“黨組織制定候選人標準、黨員對照標準自我提名、黨組織嚴格審核候選人資格、黨員或者黨代表選舉”的模式，建立起黨組織提名與黨員或黨代表提名相結(jié)合、自下而上和自上而下相結(jié)合的提名制度?！　?/p>

      5. 改革和完善介紹候選人的方式方法。黨組織介紹候選人基本情況時，除本人簡歷以外，應包括候選人的德、能、勤、績、廉等方面的詳細考察情況。同時還要建立候選人與選舉人的見面制度，候選人可以自我介紹，也可以發(fā)表演說，并對選舉人提出的質(zhì)疑作出說明和回答，讓選舉人全面了解候選人，從而使選舉人按照自己的真實意愿投票，最大限度地減少盲目性?！　?/p>

      6. 實施黨代會常任制，閉會期間應充分發(fā)揮黨代表的作用。目前，黨內(nèi)民主選舉存在的主要問題是黨的各級代表大會未能充分、全面、有效地履行職責。黨的代表大會每五年召開一次，除了在代表大會召開期間，代表平時無法履行職責，對權(quán)力機關(guān)也形不成指導和監(jiān)督。而且，在有限的開會時間內(nèi)，代表們又忙于討論、投票，會后即返回到原來的工作單位。于是，在大會閉幕的五年中，本應由黨的代表大會決策的黨內(nèi)重要事務，卻由黨的委員會特別是常委會代為行使，從而造成了在實際執(zhí)行過程中黨代會權(quán)力的改向。結(jié)果，導致了黨的最高權(quán)力機關(guān)在一定時段上的“缺位”，以及黨代表行使最高權(quán)力的“非連續(xù)性”。因此，進行黨內(nèi)選舉就必須明確合理地確立黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)?！　?/p>

      實行黨的代表大會常任制，黨委會每年必須向她報告工作，聽取她的批評，答復她的詢問，有助于樹立黨的代表大會的權(quán)威，使之充分發(fā)揮作為全國或一定地區(qū)、部門中黨的最高權(quán)力機關(guān)的作用，真正成為充分、有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)。因此，黨的代表大會的常任制，從理論上和實踐上解決了黨的最高權(quán)力機關(guān)的“常在性”和“完備性”的問題，符合黨的組織構(gòu)架和權(quán)力配置的客觀要求，也為閉會期間黨代表發(fā)揮作用提供了堅實的理論依據(jù)?！　?/p>

      7. 建立健全與黨內(nèi)選舉相配套的制度。一是任期制。要強化“選”，黨的各級、各個委員會在換屆時均應由黨員或黨代表選舉產(chǎn)生，決不能搞變相任命；要強化“屆”，凡是選舉產(chǎn)生的黨員領(lǐng)導干部，非特殊情況，在任期屆滿前一般不調(diào)動，黨組織領(lǐng)導成員出現(xiàn)空缺時，一般采取補選的方式補充；要強化“輪”，黨章不能只是籠統(tǒng)地規(guī)定黨的各級領(lǐng)導干部職務都不是終身的，而應當明確規(guī)定黨的各級領(lǐng)導干部在同一職位上的任期一般不能超過兩屆， 否則必須免除現(xiàn)任職務。二是罷免制。“只有承認和實現(xiàn)選舉人對代表的罷免權(quán)，才能被認為是真正民主的”[ 3 ] ( P102) ，因此，必須加強黨內(nèi)的選舉、控告、彈劾、撤換、罷免制度建設，確保選舉人能夠通過法定程序?qū)⒛切┎缓细?、不稱職的代表、委員和領(lǐng)導干部選下去。三是辭職制。對于任期內(nèi)因各種主客觀原因特別是能力缺陷、公認度低、工作中出現(xiàn)嚴重失誤而不再具備領(lǐng)導干部條件者，就必須通過順暢的“出口”，如自愿辭職、引咎辭職、責令辭職等方式及時解除其職務?！　?/p>

      8. 實現(xiàn)對黨內(nèi)選舉制度的有效監(jiān)督。“民主是監(jiān)督的基礎(chǔ)，沒有民主就沒有監(jiān)督；監(jiān)督是民主的條件，沒有監(jiān)督就沒有民主，監(jiān)督和民主具有內(nèi)在統(tǒng)一性， 它們互為前提， 互為實現(xiàn)方式。”[ 4 ] ( P111)可見，體現(xiàn)民主的黨內(nèi)選舉制度的運行必須依靠強有力的監(jiān)督體制作保障。因此，必須不斷強化黨內(nèi)監(jiān)督制度，努力做好選前、選中和選后的監(jiān)督工作，保障選舉制度的正常運行。黨代會的選舉應當將選舉組織委員會與選舉監(jiān)督委員會分開，選舉監(jiān)督委員會獨立于本級黨組織，也不隸屬于選舉大會主席團，只對出席黨代會的選舉人負責，受其監(jiān)督。其職責在于，對選舉進行全過程、全方位的監(jiān)督，對選舉中出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象進行糾偏(包括宣布選舉無效等) ，對選舉過程、選舉結(jié)果的合法性、有效性進行確認?！　?/p>

      必須加大黨員群眾的監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，對黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)作出新的規(guī)定。比如規(guī)定只要有2 /3 以上的黨員聯(lián)名，就可以隨時罷免他們選舉的代表和黨內(nèi)負責人，黨員不僅僅有選舉的權(quán)利，而且在選舉過程中和選舉結(jié)束后也擁有監(jiān)督的權(quán)利。這樣做有利于領(lǐng)導者的權(quán)力與黨員權(quán)利的平衡，有利于黨內(nèi)民主生活的正常進行?！　?/p>

      總之，黨內(nèi)選舉問題歷來是發(fā)展黨內(nèi)民主的一項重大問題。盡管目前黨內(nèi)選舉在制度制定、選舉過程以及監(jiān)督實施等方面仍然存有一些不足，但伴隨黨內(nèi)民主的不斷發(fā)展，黨內(nèi)選舉的民主化程度也有了很大的提高。改革和完善這一制度，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對發(fā)展黨內(nèi)民主的堅定信心，對于保障黨員民主權(quán)利，發(fā)展黨內(nèi)民主，建設高素質(zhì)的黨員領(lǐng)導干部隊伍，形成朝氣蓬勃、奮發(fā)有為的領(lǐng)導集體，增強黨的執(zhí)政能力，提高黨在群眾中的威信，從而保障和諧社會建設和社會主義現(xiàn)代化建設，都有著至關(guān)重要的意義。

      參考文獻：　　

        [ 1 ]中共中央文獻研究室. 三中全會以來重要文獻選編[ G].北京：人民出版社， 1982. 　　

      [ 2 ]中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編[ G]. 北京：人民出版社， 2002. 　　

      [ 3 ]列寧全集：第33卷[M ]. 北京：人民出版社， 1985. 　　

      [ 4 ]趙希宏. 黨內(nèi)民主建設問題研究[D ]. 北京：中共中央黨校博士學位論文， 2008.

（作者單位：中央編譯局）