馬　凱

      黨中央、國務院對于推進依法行政、建設法治政府高度重視。黨的十六大提出了“推進依法行政”的重要任務。國務院于2004年3月發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，第一次明確提出了“建設法治政府”的奮斗目標。我們要深刻認識加快法治政府建設的重大意義，不斷把這項戰(zhàn)略任務推向深入。 　　

      一、深刻理解中國特色社會主義法治政府的本質(zhì)要求及其重大意義 　　

      法治政府，是相對于人治政府的一種政府形態(tài)，它是人類社會幾千年文明發(fā)展的重要成果；作為一種上層建筑，由于不同國家有著不同的經(jīng)濟基礎、政治制度和歷史文化傳統(tǒng)，從而有著不同的特點。中國特色社會主義法治政府，是法治政府一般與法治政府特殊的統(tǒng)一體。 　　

      作為法治政府一般，中國特色社會主義法治政府具有法治政府所具有的共性。法治政府的本質(zhì)要求是：一切行政活動只能在法律的規(guī)范和制約下進行，從而保證行政權(quán)力的運用符合法律所集中體現(xiàn)的意志和利益并防止行政權(quán)力的擴張和濫用，實現(xiàn)和保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。這一本質(zhì)要求明確規(guī)定了政府與法律、政府與公民之間的關(guān)系。在政府與法律的關(guān)系上，法律至上，政府活動只能在法律之內(nèi)而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上；在政府與公民的關(guān)系上，公民為重，法治政府只能實現(xiàn)和保障而不能違背和侵犯公民的合法權(quán)益?？梢?，作為法治政府，首先是要求政府守法，而非僅要求公眾守法。法治政府的本質(zhì)要求具體表現(xiàn)為五個基本特征。一是行政機構(gòu)依法設立，這是法治政府的前提。它要求行政機構(gòu)的設置、編制等必須事先依法做出規(guī)定，政府不得擅自設立行政機構(gòu)、擴大人員規(guī)模。二是行政權(quán)力依法取得，這是法治政府的關(guān)鍵。它要求一切行政權(quán)力必須有法律的授予或權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，“無法律授權(quán)，即無行政權(quán)力”。三是行政程序依法確定，這是法治政府的條件。它不僅要求行政權(quán)力的取得和運用符合法律規(guī)定，做到實體合法；同時要求行政權(quán)力的行使和行政行為的實施符合法定程序，做到程序合法。它要求行政機關(guān)實施行政行為必須嚴格遵循依法事先規(guī)定的方式、步驟、順序、時限等程序要求，堅持信息公開和陽光行政，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。四是行政行為依法作出，這是法治政府的核心。它要求行政機關(guān)及其工作人員，必須嚴格依照法律確定的職權(quán)職責和法定程序辦事，依法決策，依法履責，嚴格執(zhí)法，自覺運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的矛盾和問題。五是行政責任依法承擔，這是法治政府的保障。它要求行政機關(guān)必須對法律負責，承擔因自身行政行為引起的各種法律責任。對不當行使權(quán)力、濫用權(quán)力的行為，必須依法追究行政機關(guān)和有關(guān)人員的法律責任；對法律賦予的權(quán)力不作為、不盡職以及失職、瀆職行為，也要承擔相應的法律責任。有權(quán)必有責，有權(quán)要盡責，不允許存在無責任的權(quán)力；用權(quán)受監(jiān)督，監(jiān)督要全面，不允許存在不受監(jiān)督的權(quán)力；違法要糾正，人員要問責，有健全有效的行政糾錯機制和責任追究機制。這三者相互銜接，構(gòu)成法治政府的監(jiān)督和責任保障機制。可見，法治政府是依法治理和運行的政府，是一種合法政府、有限政府、規(guī)范政府、守法政府和責任政府。這一本質(zhì)要求及其基本特征使法治政府與個人權(quán)力至高無上、政府行為不受法律約束而受個人意志支配的人治政府區(qū)別開來。 　　

      作為法治政府特殊，中國特色社會主義法治政府又具有區(qū)別于其他國家特別是西方資本主義國家法治政府的特點。憲法是國家的根本大法，是法治政府的根本準繩。有什么樣的憲法，就有什么樣的法治政府。由于憲法基礎不同，中國特色社會主義法治政府與其他國家的法治政府相比，至少有以下特點：一是根本宗旨不同。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。這決定了中國特色社會主義法治政府本質(zhì)上是人民政府，其根本宗旨是為人民服務。法律授權(quán)，說到底是人民授權(quán)；依法行政，說到底是依照人民的意志和利益要求行政。政府的權(quán)力來自人民、為了人民、對人民負責并受人民監(jiān)督。一些西方國家政府雖然也講“民有、民治、民享”，但由于其經(jīng)濟基礎和政治制度的局限性，實際上不過是一部分階級和階層、一部分政黨的狹隘利益的代表，決不可能成為真正的人民政府。二是基本制度不同。憲法規(guī)定，我國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。國家實行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，實行人民代表大會的根本政治制度，實行社會主義市場經(jīng)濟體制。這決定了我們建設的法治政府必須以社會主義制度為基礎，反映和實現(xiàn)而不能離開和違背社會主義經(jīng)濟基礎和民主政治的要求，有利于鞏固和發(fā)展社會主義制度。資本主義法治政府建立在資本主義制度之上，反映和維護的是以私有制為基本經(jīng)濟制度的經(jīng)濟關(guān)系和少數(shù)人的利益，以及形式上平等而事實上不平等的政治制度。三是指導原則不同。貫穿于我國憲法的社會主義民主政治的根本原則是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，這也是建設法治政府的根本指導原則。堅持黨的領(lǐng)導，才能堅持正確的政治方向，依法治國和人民當家作主才能有可靠的政治保證；堅持人民當家作主，黨的領(lǐng)導和依法治國才能有堅實的群眾基礎和根本歸屬；堅持依法治國，黨的領(lǐng)導和人民當家作主才能有法治保障。任何資本主義法治政府都不可能將政黨、人民、法治有機統(tǒng)一于政府建設之中。四是形成途徑不同。資本主義國家的法治政府是資產(chǎn)階級革命勝利之后，適應資本主義經(jīng)濟和政治的發(fā)展需要，通過上百年自然演進的過程逐步發(fā)展形成的。中國特色社會主義法治政府則是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民奪取政權(quán)、建立社會主義國家和人民政府之后，為適應發(fā)展社會主義經(jīng)濟和民主政治需要而開啟建設進程的，并且需要在短短的幾十年里走完西方國家一二百年走過的法治政府建設歷程，形成適合我國國情的法治政府。我們黨的先進性、政府的人民性和建設時間的緊迫性，決定了建設中國特色社會主義法治政府必須也只能走在黨的領(lǐng)導下，自上而下政府主動推進與自下而上人民廣泛參與相結(jié)合的道路。 　　

      綜上所述，作為法治政府一般與法治政府特殊統(tǒng)一體的中國特色社會主義法治政府，就是在中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政領(lǐng)導下，以人民民主為根基，以法律為準繩，以權(quán)力制約為條件，以依法行政為核心的人民政府。 　　

      建設中國特色社會主義法治政府，是我們黨治國理政方式的根本性變革，具有重大戰(zhàn)略意義。一是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟是自主經(jīng)濟、契約經(jīng)濟、競爭經(jīng)濟。發(fā)展市場經(jīng)濟必然要求用法律來明確市場主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、交換關(guān)系和競爭關(guān)系，從而也必然要求依法界定政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，以法律確保政府維護市場主體的合法權(quán)益，依法對各類市場主體進行管理和服務，創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境，并制約政府對經(jīng)濟主體的不正當干預，這是發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用的重要條件。沒有健全的法治政府，就不會有完善的社會主義市場經(jīng)濟。二是推進社會主義政治文明的重要內(nèi)容。加強和改善黨的領(lǐng)導、堅持和完善社會主義民主制度、實行社會主義法治，構(gòu)成了建設社會主義政治文明的三大支柱。其中，共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，相當大部分是通過黨領(lǐng)導下的政府依法行政實現(xiàn)的；發(fā)展社會主義民主，本質(zhì)上要維護人民當家作主的地位和各項權(quán)利，而建設法治政府是實現(xiàn)和保障人民權(quán)利的重要條件；實行社會主義法治，需要有完善的法律制度、公正的司法、守法的公民，但更需要有尊法、執(zhí)法、守法的政府。沒有法治政府，推進社會主義政治文明就會缺少堅實的基礎。三是建設社會主義和諧社會的根本保障。通過建設法治政府，推動形成整體、全面、合理的制度安排，有利于政府和社會成員依法享有權(quán)利、行使權(quán)利、維護權(quán)利、履行義務、承擔責任，促使行政權(quán)力規(guī)范運行，各種利益關(guān)系依法調(diào)節(jié)，各種利益矛盾依法解決，社會管理依法進行，從源頭上預防和減少社會矛盾糾紛，從根本上維護社會和諧穩(wěn)定。四是加強政府自身建設的根本舉措。建設法治政府就是要依法規(guī)范和約束行政權(quán)力，只有將行政權(quán)力納入法治軌道，做到用法律管權(quán)、依法律辦事、靠制度管人，才能從根本上保證行政機關(guān)及其工作人員真正為人民謀利益，有效預防和懲治腐敗，從而鞏固黨的執(zhí)政地位，實現(xiàn)國家長治久安。 　　

      二、正確認識建設中國特色社會主義法治政府取得的重大成就和面臨的突出問題 　　

      改革開放30多年來，特別是《全面推進依法行政實施綱要》實施以來，我國推進依法行政、建設法治政府取得了重大成就。一是法治政府制度體系總體上已經(jīng)形成。目前，以行政組織與人員法、行政行為與程序法、行政監(jiān)督與救濟法為框架，規(guī)范經(jīng)濟、政治、文化、社會生活以及政府自身活動為主要內(nèi)容的依法行政和法治政府制度體系初步形成，行政管理各個方面總體上實現(xiàn)了有法可依。二是行政程序建設加快。從立法看，法律、法規(guī)和規(guī)章中關(guān)于加強行政程序的規(guī)定增多，行政程序制度逐步健全。從執(zhí)法看，各級政府及其部門在執(zhí)法中更加注重遵守程序，按程序辦事的理念逐步深入人心。三是行政權(quán)力運行逐步規(guī)范。科學、民主、依法決策成為各級政府的基本準則。通過深化行政執(zhí)法體制改革，有效規(guī)范了執(zhí)法行為。不斷完善行政管理體制，機構(gòu)設置和人員編制管理逐步規(guī)范。貫徹實施行政許可法，積極推進行政審批制度改革，推動了政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新。突發(fā)事件應對制度、體制、機制不斷完善。四是行政權(quán)力監(jiān)督和行政問責力度明顯加強。各級政府自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和人民法院監(jiān)督，審計、監(jiān)察等專門監(jiān)督的作用以及新聞媒體和社會輿論監(jiān)督的作用不斷加強。大力推行政務公開和信息公開，加大行政問責力度，得到了人民群眾的廣泛支持和擁護。五是政府工作人員依法行政意識和能力不斷提高。各地區(qū)、各部門學法、尊法、守法、用法的氛圍逐漸形成，政府工作人員特別是各級領(lǐng)導干部越來越重視運用法律手段管理國家和社會事務，行政機關(guān)依法行政逐漸從外在要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在行動，建設中國特色社會主義法治政府獲得了強大的動力。 　　

      在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地看到，當前我國推進依法行政、建設法治政府工作中還存在不少突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是，行政法律制度有待進一步完善，立法質(zhì)量需進一步提高。雖然隨著中國特色社會主義法律體系的形成，行政法律制度已基本完備，但立、改、廢的任務依然很重。有的領(lǐng)域無法可依，有些領(lǐng)域法規(guī)未能適時修訂，有的領(lǐng)域配套法規(guī)制定沒有及時跟上，有些法規(guī)之間銜接不夠，有些法規(guī)可操作性不夠強，有些行政立法和規(guī)則制定尚未完全消除“部門利益”。二是，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，體制性障礙尚未徹底消除。我國行政管理體制取得很大成就，但目前政企、政資、政事、政社關(guān)系仍未完全理順，政府越位、缺位和錯位的問題依然存在，仍然管了一些不該管、管不了、管不好的事情。一些部門職能權(quán)限不清、權(quán)責失衡，一些中介機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會定性不準，一些事業(yè)單位履行行政職能的問題仍未能得到解決。三是，行政程序有待進一步健全，一些行政決策不講程序甚至違反法律。行政程序制度還需完善，統(tǒng)一的行政程序法尚待制定。有的程序流于形式，有的規(guī)定不夠嚴謹，難以發(fā)揮保障實體公正的作用。重實體、輕程序，有程序、不遵守，隨意決策等問題依然存在。四是，行政執(zhí)法問題仍然突出，亂作為、不作為甚至濫用權(quán)力的現(xiàn)象仍然存在。有的執(zhí)法人員亂執(zhí)法、濫執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，甚至知法犯法、執(zhí)法尋租。一些違法行為得不到及時制止與嚴厲懲處，執(zhí)法中的地方保護主義、部門保護主義問題依然存在；有的方面執(zhí)法自由裁量權(quán)過大。五是，行政監(jiān)督和問責力度不夠，一些行政違法行為得不到及時糾正和懲處。有些地方和部門行政權(quán)力運行不透明，人民群眾監(jiān)督?jīng)]有落到實處；對行政權(quán)力的監(jiān)督制約和問責失之于寬，有案不查、有錯不糾、有過不懲的問題還相當程度上存在；有的行政機關(guān)干預法院依法受理、審理行政訴訟案件，不積極出庭應訴，甚至拒不執(zhí)行法院的判決和裁定。六是，一些政府工作人員權(quán)為民所用的理念尚未樹立，依法行政的意識和能力不強。有的政府工作人員沒有真正確立權(quán)力來源于人民的觀念，缺乏對法律的尊崇和敬畏；有些領(lǐng)導干部把依法行政與改革發(fā)展對立起來，認為依法行政束縛改革、妨礙發(fā)展；有的政府工作人員包括領(lǐng)導干部對群眾的正當利益訴求不重視，對損害群眾利益的違法行為熟視無睹，而一旦小問題拖成大問題，又不善于運用法律手段正確應對和化解。總之，法治政府建設與社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的要求和人民群眾的期待還存在很大差距。我們要增強緊迫感、責任感，不斷推動法治政府建設取得新成效。 　　

      三、準確把握新形勢下加快建設中國特色社會主義法治政府的重點任務 　　

      要以貫徹實施《全面推進依法行政實施綱要》和《關(guān)于加強法治政府建設的意見》為重點，按照中國特色社會主義法治政府的本質(zhì)要求，著力抓好六個方面的工作： 　　

      1.牢固樹立執(zhí)政為民的根本宗旨，是加快建設法治政府的思想基礎。要牢記國家一切權(quán)力屬于人民這個國家制度的核心內(nèi)容和根本準則，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為政府一切工作的出發(fā)點和落腳點；要把人民群眾高興不高興、答應不答應、滿意不滿意作為根本標準，使法治政府建設始終尊重人民主體地位，從人民群眾的發(fā)展要求中獲取動力，在各個環(huán)節(jié)、各個層面吸收人民群眾廣泛參與；要正確處理權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責任的關(guān)系，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，對行政權(quán)力加以規(guī)范和約束，切實維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護社會公平正義，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。只有如此，才能激發(fā)和凝聚各方面建設法治社會的積極性，始終保證中國特色社會主義法治政府的正確方向。 　　

      2.進一步完善有關(guān)法律制度，是加快建設法治政府的基本前提。一是著力完善行政法規(guī)制度體系。要突出重點，區(qū)分輕重緩急，著力在解決法治政府建設的深層次矛盾、推動科學發(fā)展、促進社會和諧方面加快取得更大進展，努力使法律規(guī)范覆蓋政府活動的各個方面。二是全面提高政府立法質(zhì)量。堅持科學立法，一切從實際出發(fā)，使法律法規(guī)在理論上站得住，實踐中行得通，切實解決實際問題。堅持民主立法，改進政府立法方式，健全專家咨詢論證制度，積極拓寬公眾參與政府立法的渠道，堅決克服地方保護主義和部門利益的干擾。三是切實維護法制統(tǒng)一。依法享有立法權(quán)的行政機關(guān)必須嚴格遵守法定權(quán)限和程序，防止越權(quán)立法。定期清理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對不適應新形勢的及時修訂或廢止，消除法規(guī)、規(guī)章不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。加大對制定、發(fā)布規(guī)范性文件的監(jiān)督和管理力度，將公開征求意見、合法性審查、集體討論決定作為必經(jīng)程序。 　　

      3.繼續(xù)深化行政體制改革，是加快建設法治政府的必要條件?？茖W界定政府職能，推動政府職能進一步轉(zhuǎn)變，使政府不再管那些不該管、管不了、管不好的事情，從根本上改變政府職能越位、缺位、錯位的問題。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，繼續(xù)推進大部門體制改革，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制，著力解決權(quán)力過于集中、缺乏有效監(jiān)督以及執(zhí)行不力等問題。進一步合理劃分中央與地方事權(quán)。推進政府組織機構(gòu)和編制立法工作，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變。積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位改革，明確界定中介機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會職能。創(chuàng)新政府管理方式，以政府管理方式的創(chuàng)新促進法治政府的建設。 　　

      4.嚴格依法行政，是建設法治政府的核心內(nèi)容。一是堅持依法決策。要做到：權(quán)限合法，凡作出的決策必須符合法律授權(quán)，不得越權(quán)決策、違法決策；實體合法，凡作出的決策必須符合法律所體現(xiàn)的意志和利益要求，不得做出與法律及其精神相抵觸的決策；程序合法，凡作出的決策必須嚴格遵守法律規(guī)定的程序，不得違反程序決策。完善科學民主的決策機制，把公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定，作為重大行政決策的法定程序嚴格執(zhí)行。二是認真依法履責。各級行政機關(guān)既不能亂作為，也不能不作為或消極作為，而要依照法治精神積極主動作為，全面正確履行政府職能。當前要在加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加重視社會管理和公共服務，切實保障和改善民生。三是嚴格行政執(zhí)法。要按照規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的要求，進一步加強和改進行政執(zhí)法，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。完善行政執(zhí)法體制機制，橫向上，繼續(xù)推進相對集中執(zhí)法和綜合執(zhí)法，切實解決多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題；縱向上，要根據(jù)不同層級政府職能的特點，合理配置執(zhí)法權(quán)限，減少執(zhí)法層次，下移執(zhí)法重心，努力提高基層執(zhí)法能力。要規(guī)范行政執(zhí)法程序，堅持法律面前人人平等，保障執(zhí)法結(jié)果公正。要建立健全行政裁量權(quán)基準制度，改進執(zhí)法方法，既要合法合規(guī)，又要合情合理。完善執(zhí)法經(jīng)費保障機制，徹底解決執(zhí)法經(jīng)費與罰沒收入掛鉤的現(xiàn)象。四是依法化解社會矛盾糾紛。充分發(fā)揮行政裁決、行政復議、行政調(diào)解的作用，引導人民群眾通過法定途徑反映訴求、解決糾紛、維護合法權(quán)益。 　　

       5.強化監(jiān)督和行政問責，是加快建設法治政府的重要保障。各級政府和政府部門要自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和司法機關(guān)依法實施的監(jiān)督。積極創(chuàng)造條件，讓人民群眾監(jiān)督政府，更加重視輿論監(jiān)督，逐步形成政府與社會有效互動的良好氛圍。要強化行政監(jiān)督，保障和支持審計、監(jiān)察等部門依法行使監(jiān)督權(quán)，強化上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，充分發(fā)揮行政復議的監(jiān)督作用。大力推進政務公開，讓人民群眾更好地了解政府運行，更廣泛地參與政府管理，更直接地監(jiān)督政府行為。要加大政府信息公開力度，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都應當向社會公開。要堅持行政程序公開透明，所有面向社會服務的政府部門以及公共事業(yè)領(lǐng)域，都應當全面推行辦事公開制度。要加強行政問責立法，嚴格行政問責，堅決執(zhí)行行政監(jiān)察法、公務員法、行政機關(guān)公務員處分條例和關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定，堅持有錯必糾、有責必問。 　　

      6.切實加強組織領(lǐng)導，是加快建設法治政府的關(guān)鍵。地方各級政府和部門要健全推進依法行政的領(lǐng)導體制機制，做到將依法行政任務與改革發(fā)展任務一起部署、一起落實、一起考核，確保把依法行政的各項要求落實到政府工作的各個方面、各個環(huán)節(jié)，使依法行政真正成為一項硬要求與硬約束。加強對政府工作人員的法制教育培訓，不斷提高依法行政的能力和水平。加強政府法制機構(gòu)和隊伍建設，推進法治社會建設，努力為建設中國特色社會主義法治政府營造良好的社會氛圍和法治環(huán)境。