申恩威

      一、當前我國職務消費中存在的主要問題 　　

      1．消費規(guī)模急劇膨脹，財政不堪重負。目前我國有關(guān)職務消費年總規(guī)模的各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)不一，沒有一個確切和權(quán)威的說法，社會比較公認的是，全國每年公務接待、公車配置和使用、出國考察和以公務消費為名義支出的通訊費、禮品費、娛樂費等項費用之和，大致是9000億元，大約相當于全年財政支出的30%。從財政支出中行政管理費用支出所占比重看，1978年只有4.7%，1990年上升到13.4%，2006年已占到18.7%。這一比例不僅遠遠高于西方發(fā)達國家，甚至高出世界平均水平的25%。而在行政管理費用支出中，職務消費又占了大頭，1978年至2006年間，我國職務消費規(guī)模增長了140多倍，而近年來這種膨脹勢頭有增無減，使我國成為世界上行政成本最高的國家之一。如此龐大和與日俱增的職務消費開支，成為各級財政難以承受的負擔，嚴重擠占了本應用于公共事業(yè)和改善民生的建設資金，助長了奢侈浪費之風，成為滋生腐敗的溫床，引發(fā)社會各界和廣大人民群眾的強烈不滿。 　　

      2．消費邊界模糊，隨意操作空間過大。職務消費是公務人員履行公務，行使職責必不可少的開支。但在實際中，一項職務消費的支出到底與公務是否有關(guān)聯(lián)，關(guān)聯(lián)程度有多大，其必要量是多少，需要有一個明確的界限劃分，這樣才能保證消費行為符合法律約定和制度規(guī)范。由于目前我國對職務消費的內(nèi)容、范圍和標準沒有一個科學、合理和明確的界定，或者即使有規(guī)定也含混不清、模棱兩可，給消費主體留下了伸縮性較大的可隨意操作的灰色空間。一些公職人員在職務消費中利用制度上和管理上存在的漏洞，巧立名目，超規(guī)定、超限度地進行過度消費和奢侈消費，將一些與公務活動不沾邊的項目都納入職務消費中來，甚至將個人消費、家庭消費都通過公務消費來報銷。目前，職務消費的邊界模糊，不僅助推了職務消費總量的持續(xù)快速增長和難以遏制，而且使職務消費結(jié)構(gòu)畸形化，摻雜進了越來越多的非公務要素，甚至將一些腐敗因素囊括其中，導致職務消費的職能和性質(zhì)出現(xiàn)了一定程度的變異。 　　

      3．消費權(quán)力化傾向明顯，消費沖動難以抑制。目前我國職務消費大都按行政級別來確定標準和規(guī)格，而不是按正常履行職務的實際需要來確定。職務消費標準一定程度上成為公職人員的福利待遇或者是行政官員權(quán)力和地位的標志和象征。因此，在職務消費中各級公職人員大都會在相應的消費標準限度內(nèi)用滿、用足政策，嚴格按照上限標準來掌握，甚至一些政府官員將職務消費當成相互攀比、相互炫耀的資本，加之職務消費中存在著一定的模糊區(qū)域，一些消費主體會盡其所能地采取變通方式來提高自己的待遇水平，進行超標準的高消費。另一方面，職務消費資金的使用具有無償性，在缺乏有效的社會監(jiān)督和制度約束的條件下，很容易產(chǎn)生強烈的消費沖動，刺激消費主體的消費欲望不斷升級。特別在職務消費權(quán)力化中，下級接待上級領導時，更是務求上檔次、上水平，想盡一切辦法拔高和提升消費標準，使超標準消費逐漸成為一種消費習慣。當前，職務消費中這種愈加強烈的消費欲望和消費沖動僅靠消費主體的個人品質(zhì)和道德規(guī)范所形成的自我約束，很難從根本上消減下來。 　　

      4．消費透明度低，消費欲望釋放渠道多元化。在職務消費中，消費的標準和規(guī)格按職務高低來決定，而且越是位于權(quán)力高端的消費主體，不僅享受的待遇高，而且手中大都掌握著相當?shù)目勺杂芍涞馁Y源或資金，成為釋放更大消費欲望的資本。這部分資源或資金包括：一是以小金庫方式存在的數(shù)量可觀的預算外資金。這部分資金在使用上具有不可控性和非透明性特點，在開銷上僅憑單位領導“一支筆”來處置，基本處于失控狀態(tài)。二是一些手中掌握一定資源配置權(quán)或政策制定權(quán)的權(quán)力部門，將一部分職務消費形成的超標費用，向權(quán)力輻射范圍內(nèi)的下級單位或分管企業(yè)進行轉(zhuǎn)移，報銷開支。三是一些單位領導，挪用其他款項進行高消費。出現(xiàn)吃完招待費吃辦公費，吃完辦公費再吃專項資金的情況，甚至出現(xiàn)吃社保基金、教育經(jīng)費、扶貧款和救災款的惡劣行為。由于職務消費一定程度處于“暗箱操作”之中，消費主體易于大做手腳，把職務消費作為謀取私利的手段。 　　

      5．消費內(nèi)容魚龍混雜，成為滋生腐敗的溫床。由于職務消費的體制、制度和管理方式等方面存在欠缺和漏洞，容易形成腐敗滋生的土壤和環(huán)境。具體表現(xiàn)為：一是下級單位或官員假借禮尚往來之名，向上級單位或領導贈送高檔禮品、高額禮金或大額銀行卡、購物卡，將公物、公款轉(zhuǎn)化為私物、私款。二是將接待上級領導或關(guān)系單位重要人員時所發(fā)生的超規(guī)格費用，甚至在高檔娛樂場所發(fā)生的違規(guī)、違法的腐敗費用納入到公務消費中報銷。三是公務人員將個人消費、家庭消費、招待親朋好友的開銷，統(tǒng)統(tǒng)列入職務消費中報銷，以權(quán)謀私和化公為私。四是公務人員在職務消費中在發(fā)票上大做手腳，虛報、謊報甚至用假發(fā)票進行報銷，貪污腐化。五是一些領導干部，借國內(nèi)外考察之機，大搞公款旅游。由于目前職務消費內(nèi)容魚龍混雜，很大程度上使職務消費性質(zhì)變了味，成為滋生腐敗的發(fā)源地之一。 　　

      二、厘清職務消費界限，凈化職務消費環(huán)境的基本原則 　　

      1．劃清必要消費與過度消費的界限。從一般意義來看，職務消費是指公職人員為履行職務或公務而進行的必要和適度的消費。這部分消費是維持和保證政府或社會正常和穩(wěn)定運行的不可或缺和不可省略的消耗和成本。因此，在任何社會中，職務消費都是必不可少的社會支出。但職務消費作為一種社會財富的占用和消耗，必須有一個量和度，超越了這一界限，則屬于非必要的、過度的消費，從性質(zhì)上看是對社會財富和納稅人錢財?shù)睦速M或揮霍。這就表明，職務消費是一種有限度、有節(jié)制、有規(guī)則的消費行為，在消費中應堅持適度、節(jié)約和效率的原則，即用較少的消費支出，為社會和納稅人提供足量、優(yōu)質(zhì)、及時的公共產(chǎn)品和服務。同時要求在職務消費中必須劃清必要消費與過度消費的界限，堅持足量保證必要消費，壓縮和杜絕過度消費。在現(xiàn)實中，職務消費的必要量是一個可量和相對恒定的，彈性較小，實行定量化的測量和管理在技術(shù)層面上難度不是很大，關(guān)鍵是如何進行實施和推進。而目前職務消費總量失控的重要原因在于必要消費與過度消費兩者的界限相互混淆和重合，在職務消費中失去了量的約束和可度量的標準，形成了過大的職務消費灰色空間，造成過度消費部分無限制地膨脹，推動消費總量不斷擴大，導致必要消費部分所占比重愈加減小，而浪費和奢侈消費的比重則越來越大。 　　

      2．將正常消費與腐敗消費區(qū)分開來。正常消費屬于合法、合規(guī)的消費，雖然在正常消費中，受現(xiàn)實體制與機制及社會環(huán)境的影響存在著一定程度的過度消費因素，但基本都限定于“合法不合理”的法律法規(guī)的規(guī)定允許范圍之內(nèi)，這些不合理的因素可以通過健全制度和深化改革逐步加以解決。腐敗消費屬于突破法律、法規(guī)限制所進行的超標準的高消費或通過職務消費來以權(quán)謀私和損公為私的行為，需要通過強化制度建設和設立法律紅線，加大打擊懲處力度來加以解決。從目前來看，一些相關(guān)的法律法規(guī)不可謂不多，但大都是以定性管理為主，約束力有限，特別是職務消費中的財務報銷制度和監(jiān)督制度存在著較多的漏洞，消費過程存在一定的暗箱操作，透明度較差，為腐敗消費提供了較大的可隨意操作空間；正常消費中的灰色消費區(qū)域不斷擴展，也使正常消費與腐敗消費相互融合，難以分辯，許多腐敗消費行為借正常消費之名，行謀取正當利益之實，為職務消費由“灰”轉(zhuǎn)“黑”提供了條件。 　　

      3．明晰因公消費與因私消費的關(guān)系。職務消費具有明顯的公共特征，但消費主體的行為具有消費目的的職務性與消費過程的個體性的雙重屬性，很多情況下兩者公私合一，融為一體，不可分割。因此，在職務消費中較易出現(xiàn)假公濟私、以公謀私和化公為私的不正當消費行為或違法行為的發(fā)生。因此，在職務消費中實現(xiàn)公私分明，界限清晰，成為遏制職務消費腐敗的前提?，F(xiàn)實中，可以通過一定的制度設計，將職務消費中單一和明確的公務消費部分與公私合一的部分進行分列，實行不同的管理辦法，如對公車使用費、通訊費等公私合一的費用，打入薪金補貼之中，實現(xiàn)透明化管理；而對于公款接待、公務考察和差旅費等單一屬性的公務費用，實行定額管理，制定一定的標準，在標準內(nèi)實行實報實銷，節(jié)約獎勵分成，超額自補。這樣，職務消費主體便會從自身利益來考慮，形成消費的自我約束機制，使節(jié)約和降低成本和費用成為其自覺和主動的行為；同時也可能有效遏制職務消費中的以權(quán)謀私以及利用職務之便進行以公務消費之名，行私人消費之實以及進行變相的高消費和腐敗消費行為的發(fā)生。 　　

      4．擺正職務消費與職級消費的關(guān)系。職務消費是公職人員履行自身職務形成的公務性消費，具有明顯的因公消費的公共性特征；而職級消費體現(xiàn)為不同行政級別的公職人員所享受的不同等級的待遇，更多體現(xiàn)為一種消費主體作為個體在行政級別上的政治、社會差別，具有很強的私人性。兩者既有區(qū)別，又有聯(lián)系，也容易混為一談。一方面，很多情況下職務消費與職級消費是對應的，行政職別越高，職務消費待遇越高，另一方面，由于部門、單位或特定組織的社會職責和性質(zhì)不同，同一級別職級的職務消費所需費用和成本也不盡相同，這就要求在確定職務消費標準時，要因部門、因單位、因崗位進行權(quán)宜考慮，不能搞一刀切，要按照實際工作需要來確定相應的標準。因此，在職務消費中要正確區(qū)分職務消費與職級消費的關(guān)系，可以避免職務消費權(quán)力化。 　　

      三、規(guī)范職務消費行為的對策與建議 　　

      1．細化和精化職務消費標準，設定嚴格的量的界限。根據(jù)不同地區(qū)、部門、系統(tǒng)、行業(yè)、單位和崗位的工作屬性和特點，分門別類地對職務消費情況進行摸底和排查，本著保證必要的、壓縮過度的、杜絕腐敗的原則，科學、合理地設定出各類別和各崗位的職務消費量。一是職務消費標準要以實際需要為前提，以需定量，嚴控標準；二是將職務消費與職級消費分開，根據(jù)公務活動中履行職務所需的必要量來確定職務消費開支，確保職務消費的公共性；三是穩(wěn)步推行職務消費貨幣化，對職務消費中屬于公私交合類別的那部分消費，納入工資薪酬，實行節(jié)約歸已，超支自理，由職務消費主體自我管理。屬于單一的純公共性類別的那部分消費，實行總額控制，標準到崗和到人，限額使用，節(jié)余滾存，按比例獎勵，超支自理。通過以上措施，可以保證職務消費主體在消費中，錢花得有據(jù)、有理和花得明白，最大限度地避免隨意消費、過度消費等鋪張浪費的現(xiàn)象出現(xiàn)，也可以有效遏制腐敗性消費的發(fā)生。 　　

      2．在預算中盡快設立單獨的職務消費科目，實現(xiàn)預算硬約束。從國際經(jīng)驗來看，預算管理是約束職務消費行為的最為有效的常規(guī)手段。一是通過設定職務消費專項科目，達到預算編制的精化和細化，使消費主體知道什么錢該花，什么錢不該花，錢花到哪里合適。這樣既有利于消費主體進行自我約束，又有利于有關(guān)部門管理和社會監(jiān)督。二是通過量體裁衣，實行“按量消費，超支自補”的原則，可以確立起財政預算的事前控制機制，建立起職務消費過程的“先定量，后消費”程序。促使消費主體在消費之前就做到心中有數(shù)，將消費量控制在相應的限度之內(nèi)，進而在這個限度內(nèi)進行統(tǒng)籌安排和有計劃地支出。三是預算約束具有法律權(quán)威性和剛性特點，可以克服當前職務消費中的隨意性和盲目性，并可以在職務消費中清除權(quán)力消費和等級消費的影響，杜絕消費主體利用權(quán)力進行自我消費自我審批現(xiàn)象的發(fā)生，從而將職務消費納入到規(guī)范性、透明性和可控性的軌道之中，真正達到總量硬性控制的效果。 　　

      3．加強職業(yè)道德教育，增強公職人員的自律意識。建立健全公職人員職業(yè)道德標準和行為準則等規(guī)范，通過建章立制，使職務消費的道德規(guī)范和標準成為約束職務消費主體行為的“軟”機制和自覺自愿行為。從當前看，應借鑒國際經(jīng)驗和國內(nèi)已有的有效做法，將公職人員的職業(yè)道德教育納入規(guī)范化、制度化軌道，通過多種途徑和方式，加強公職人員的政治素養(yǎng)、思想作風、工作態(tài)度和職業(yè)操守等方面的教育，在公職人員中樹立為納稅人服務的公仆意識和正確的職務消費理念，提高自身抵制職務消費中的攀比、奢侈等腐朽文化影響的免疫力，破除官場之中大吃大喝、請客送禮、講排場等陳規(guī)陋習，在職務消費中樹立勤儉節(jié)約光榮、揮霍浪費可恥的觀念。 　　

      4．加強監(jiān)督，嚴肅法紀。加強職務消費管理，最為關(guān)鍵的是做到依法辦事，執(zhí)法必嚴，違法必究，將規(guī)范職務消費工作當作關(guān)系黨風、政風、行風的大事來抓，上升到反腐倡廉的高度來審視。在強化職務消費監(jiān)督中，首先要做的是公開，包括職務消費對象、消費標準、消費范圍、消費內(nèi)容、消費依據(jù)以及管理程序等都要及時全面地向社會公示。在監(jiān)督中要重點調(diào)動以下幾方面力量：一是人大監(jiān)督。主要通過對政府財政預算編制和執(zhí)行情況的審議和審查，對超額度、超標準、超范圍等違法違規(guī)行為進行咨詢和質(zhì)詢，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提請對當事人進行依法依紀處理。二是媒體監(jiān)督。鼓勵和支持各種形態(tài)的媒體參與監(jiān)督，并賦予媒體相對獨立的新聞報道權(quán)力，對職務消費中出現(xiàn)的一些嚴重腐敗行為進行披露。三是群眾監(jiān)督。進一步暢通監(jiān)督渠道，設立與政府政務公開相連接的多種群眾舉報通道，包括電話專線、電子信箱、手機短信、意見舉報箱等，與監(jiān)察機構(gòu)建立直通式聯(lián)系，并通過設立相應的獎勵和保護制度，使廣大人民群眾主動積極地參與到職務消費監(jiān)督之中。四是紀檢監(jiān)督。包括日常的根據(jù)舉報線索進行核查、處理，定期或不定期進行的對相關(guān)單位財務賬目的審計和審查，對黨政干部八小時以外的社交活動進行督查等等。只有在職務消費中嚴肅法紀，才能促使職務消費主體做到自重、自警、自省、自勵，并從根本上改變目前職務消費管理中法紀松弛和紀律渙散的局面。 　　

（作者系中國社科院財貿(mào)所研究員）