鐘秉林

      任何事物的發(fā)展都面臨著發(fā)展方式的選擇。發(fā)展方式直接影響甚至決定著發(fā)展的速度、質量、成本和效果。從辯證和歷史的角度看，任何教育發(fā)展方式，都有其存在的合理性和必然性。隨著客觀形勢的變化和發(fā)展，都可能會不適應新的發(fā)展需求而需要進行變革。 　　

      教育發(fā)展方式的內涵 　　

      當前我國教育領域的主要矛盾發(fā)生轉化：一方面是社會公眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對于高質量教育需求迫切，另一方面是優(yōu)質教育資源嚴重短缺。 　　

      教育發(fā)展方式，可以理解為實現(xiàn)教育發(fā)展目標的方法和途徑。教育發(fā)展方式不僅僅是方法和技術層面的問題，還涉及教育屬性、教育發(fā)展的主體客體、教育過程要素組合、教育發(fā)展目標設定、教育發(fā)展評價等諸多方面。從根本上講，教育發(fā)展方式的選擇，體現(xiàn)了對教育根本屬性及功能的認識，體現(xiàn)了特定的教育價值取向。 　　

      教育發(fā)展要素主要指教育資源，包括人力資源、財力資源和物力資源。 　　

      人力資源中最重要的是教師，財力資源主要是經(jīng)費，物力資源主要是實物化的辦學條件。此外，還包括制度和管理因素等。 　　

      不同的教育發(fā)展方式，對教育資源的依賴程度有所不同，對教育資源配置和使用的要求也往往存在差異。 　　

      教育發(fā)展方式的差異，直接體現(xiàn)為教育發(fā)展要素的不同組合；教育發(fā)展方式的轉變，必將體現(xiàn)為教育資源配置方式的轉變，而教育資源配置方式反過來也會影響教育發(fā)展方式的實施。合適的教育發(fā)展方式，應當有利于教育資源的優(yōu)化配置，有利于教育發(fā)展成本的控制，有利于教育資源使用效益的提高。轉變教育發(fā)展方式，就是要按照科學發(fā)展的要求，通過調整教育發(fā)展過程要素的組合，改變不合理的教育資源配置方式，不斷完善教育資源配置機制。 　　

      在我國教育改革和發(fā)展過程中，發(fā)展方式的選擇是公共教育決策面臨的重大課題。 　　

      經(jīng)過新中國成立60多年、改革開放30多年，特別是進入新世紀以來不懈的努力，我國教育事業(yè)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。義務教育全面普及，學前教育、高中階段教育和職業(yè)教育發(fā)展迅速，高等教育進入大眾化階段，教育供給總量不足的矛盾得到根本緩解。 　　

      隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和教育改革的深化，當前我國教育領域的主要矛盾發(fā)生轉化：一方面是社會公眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對于高質量教育需求迫切，另一方面是優(yōu)質教育資源嚴重短缺。 　　

      主要矛盾的轉化勢必導致教育發(fā)展重心的調整，提高教育質量、促進教育公平、推進教育國際化已經(jīng)成為今后一個時期教育發(fā)展的時代任務，我國教育正在從以規(guī)模擴張為主的外延發(fā)展，進入到以全面提高質量為核心的內涵發(fā)展的新階段。顯然，既往的教育發(fā)展方式和資源配置方式已不能適應我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和建設人力資源強國等重大戰(zhàn)略的實施，不能適應教育發(fā)展重心調整的需要，必須根據(jù)新的發(fā)展目標，選擇更加符合教育規(guī)律、更加適合國情的發(fā)展方式和資源配置方式。 　　

      既往教育資源配置方式的不足 　　

      在教育資源配置過程中，政府及有關部門處于絕對主導地位，社會力量的參與不足，中介機構在教育資源配置中的作用得不到有效發(fā)揮，學校、學生、家長缺乏話語權。 　　

      教育發(fā)展方式轉變和資源配置機制調整，與教育發(fā)展進程是密切相關，甚至是并行的。調整和完善資源配置機制和方式，必須對既往資源配置機制和方式的特點進行剖析。 　　

      資源配置過度強調行政本位。 　　

       主要表現(xiàn)為：在教育資源配置過程中，政府及有關部門處于絕對主導地位，社會力量的參與不足，中介機構在教育資源配置中的作用得不到有效發(fā)揮，學校、學生、家長缺乏話語權，人民代表大會對教育預算的審核權和監(jiān)督權沒有全面落實。這種行政本位型的資源配置方式有利于政府責任的落實，但其弊端也十分顯著，容易導致資源配置過程中行政權力膨脹，教育資源配置缺乏公開透明，得不到有效監(jiān)督和制約，教育決策和政策制定的科學性和民主性欠缺，輕則影響公平、抑制社會參與教育改革發(fā)展的積極性，重則滋生權力尋租和腐敗現(xiàn)象。 　　

      資源配置主要依靠計劃手段。 　　

      主要表現(xiàn)為：計劃指標是教育資源配置的基礎，計劃的編制、審批和劃撥是政府對教育宏觀調控的主要手段，爭取計劃指標是地方和學校獲取教育資源的重要途徑。計劃作為教育資源配置的重要方式，具有諸多優(yōu)越性，如教育發(fā)展目標的可預測性、教育發(fā)展過程的可控性等。但在社會主義市場經(jīng)濟條件下，教育需求和教育資源的形態(tài)日益多樣化，如果過度倚重計劃，市場在資源配置中的基礎性作用難以發(fā)揮，將導致政府宏觀調控手段單一、缺乏彈性，難以適應復雜多變的教育發(fā)展環(huán)境。同時，還可能帶來教育體制機制僵化、缺乏活力等諸多問題。 　　

      資源配置過度偏重外延發(fā)展。 　　

      主要表現(xiàn)為：資源投入重點支持硬件建設和規(guī)模擴展。新中國教育是在一窮二白的基礎上發(fā)展起來的，長期以來面臨的主要矛盾是規(guī)模不足、條件保障不力，人民群眾的教育需求得不到有效滿足。因此，政府配置教育資源時，往往偏重硬件建設，提高教育普及率，而在教師培養(yǎng)培訓、課程建設、教學方法研究、學校管理等方面投入的資源則相對不足。在教育發(fā)展的初期階段，偏重硬件和規(guī)模有其合理性。但隨著基本辦學條件明顯改善，教育的主要矛盾發(fā)生了根本性變化，優(yōu)質教育資源不足成為了主要矛盾。在全面提高質量成為教育發(fā)展核心任務的形勢下，偏重外延發(fā)展的資源配置方式難以適應各級各類教育內涵發(fā)展的需求。 　　

      資源配置結果缺乏科學評價。 　　

      主要表現(xiàn)為：資源配置主體更多關心資源的投向和數(shù)量，對資源配置與教育公平、教育質量的內在聯(lián)系關注不夠，存在重過程、輕結果，重投入、輕產(chǎn)出的傾向。目前，不僅全國范圍內尚未建立教育資源配置結果評價機制，省域內也很少對教育資源的使用效益進行全面評估，對決策和實施過失進行問責的機制亦不健全。評價機制的缺失，一方面導致決策部門難以及時有效地掌握資源配置的狀況，相關政策的出臺缺乏科學依據(jù)；另一方面導致教育資源配置信息匱乏，利益相關者無法深入了解資源配置結果，更無法對教育資源配置施加有效影響，民主監(jiān)督、媒體監(jiān)督也時常處于缺位或信息不對稱狀態(tài)。 　　

      公平與效率的矛盾突出。 　　

      公平和效率是教育資源配置追求的兩大核心目標。教育具有準公共產(chǎn)品屬性，特別是義務教育，本身就是純公共產(chǎn)品，政府有責任本著公平原則提供惠及全民的公共教育服務。另一方面，教育資源具有稀缺性，教育資源配置必須考慮效率問題，盡可能最大限度地發(fā)揮教育資源的使用效益。從現(xiàn)實情況來看，在公平和效率這兩個方面都面臨諸多問題。比如，地區(qū)之間人均擁有教育資源的差距過大，農(nóng)民工隨遷子女、農(nóng)村留守兒童等弱勢群體平等受教育權還沒有得到有效保障，教育資源浪費現(xiàn)象還較為普遍等。總體而言，公平與效率這兩個目標如何協(xié)調兼顧還需要在理論和實踐上進行深入探索。特別是，中央政府在強化公平目標的同時，如何調動地方政府和學校的積極性，尚待進一步研究。 　　

      事權財權不匹配問題凸顯。 　　

      根據(jù)我國有關法律法規(guī)規(guī)定，教育事權主要在地方，地方政府承擔了發(fā)展教育的重任。其中，發(fā)展高等教育的責任主要在省級政府，發(fā)展基礎教育、職業(yè)教育的責任主要在市、縣兩級政府。除了高等教育之外，中央和省級政府主要通過轉移支付的方式對地方教育發(fā)展提供財政支持。分稅制改革以來，中央財政占全國財政收入的比例大幅增加，地方財政相對緊張。特別是在少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)，幾乎難以支撐教育事業(yè)發(fā)展的需求，只能依靠轉移支付維持。而從資源配置的角度看，權力主要集中在中央和省級政府，導致教育事權與財權不匹配，產(chǎn)生了諸多負面影響。比如，地方政府和學校將過多精力用于爭取上級轉移支付，對教育結構優(yōu)化和內涵發(fā)展重視不夠；由于縣鄉(xiāng)財力差距巨大，在“以縣為主”的管理格局下，區(qū)域之間義務教育發(fā)展不均衡日漸加?。恢醒牒褪〖壗逃D移支付大幅增加，撥款科學依據(jù)尚需加強；專項轉移支付所占比重過高，易產(chǎn)生決策隨意性較大等問題。 　　

      完善資源配置機制的原則 　　

      學生是教育活動的對象，學生學習效果是教育目的的直接體現(xiàn)，促進學生全面發(fā)展是辦好社會主義教育事業(yè)的基本要求。 　　

      當前，我國教育資源配置中存在的諸多問題，已成為轉變教育發(fā)展方式的主要障礙，必須站在經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，緊密圍繞未來一段時期教育改革發(fā)展的目標，盡快完善教育資源配置機制和方式。 　　

      圍繞全面提高教育質量，完善促進內涵發(fā)展的資源配置機制。 　　

      當前，提高質量、促進內涵發(fā)展已成為各級各類教育共同面臨的迫切任務,也是各級黨委政府的職責所在。必須通過教育資源配置方式的轉變，把教育工作的重心從以規(guī)模擴張和空間拓展為特征的外延式發(fā)展，轉移到以提高質量為核心的內涵式發(fā)展上來。今后，在加強硬件建設的同時，要將更多的資源投向教師、課程、教學和學校管理方面。要建立相應的獎勵機制，在資源配置結果和教育教學質量之間建立正向聯(lián)系，充分發(fā)揮資源配置的調控作用，引導和督促基層政府、教育行政部門和學校真正重視內涵發(fā)展，把主要精力放到提高辦學質量和效益上來。 　　

      圍繞不斷優(yōu)化教育結構，完善促進協(xié)調發(fā)展的資源配置機制。 　　

      教育的結構會影響甚至決定教育功能的發(fā)揮。評價教育結構是否合理，有兩個視角。從內部來看，主要依據(jù)是各級各類教育規(guī)模是否大致匹配、發(fā)展速度是否協(xié)調；從外部來看，主要依據(jù)是教育的類型和學科專業(yè)是否與經(jīng)濟社會發(fā)展需求基本適應。進入本世紀以來，我國教育發(fā)展迅速，但不平衡、不協(xié)調的問題亦較突出，集中體現(xiàn)在兩個方面：一是學前教育、普通高中教育、職業(yè)教育發(fā)展滯后，成為我國教育的“短板”；二是職業(yè)教育、高等教育的學科專業(yè)結構與經(jīng)濟社會發(fā)展存在脫節(jié)，人才結構性失業(yè)問題比較嚴峻。解決這些問題，必須以資源配置為樞紐，大力發(fā)展學前教育和中等職業(yè)教育、加快普及高中階段教育、適度發(fā)展高等教育，促進各級各類教育協(xié)調發(fā)展；同時要引導學校及時調整學科和專業(yè)結構，切實增強教育的外部適應性，使其與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調。 　　

      圍繞以人為本的教育理念，完善促進學生全面發(fā)展的資源配置機制。 　　

      學生是教育活動的對象，學生學習效果是教育目的的直接體現(xiàn)，促進學生全面發(fā)展是辦好社會主義教育事業(yè)的基本要求。教育的規(guī)模、硬件條件等，僅是教育發(fā)展的外在評價指標，核心指標是學生的全面發(fā)展。如果僅僅關注提高入學率和升學率、降低輟學率等外在目標，學生的全面發(fā)展往往得不到真正重視。完善教育資源配置機制，要以促進學生全面發(fā)展為著力點，在學生發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)加大資源投入力度，不僅教學生知識技能，還要加強德育，重視培養(yǎng)學生動手動腦、生存生活的能力，提高學生的學習能力、實踐能力和創(chuàng)新能力。要通過教育資源配置的導向，確立學生作為教育活動主體的地位，切實促進學生的全面發(fā)展。 　　

      圍繞教育基本制度建設，完善推進體制機制變革的資源配置機制。 　　

      教育發(fā)展的成效，不僅體現(xiàn)為教育規(guī)模的擴張、辦學條件的改善，還體現(xiàn)為科學的教育制度的建立，這是教育可持續(xù)發(fā)展的根本保障。新中國教育事業(yè)發(fā)展取得的重要成就之一，是探索建立了中國特色的社會主義基本教育制度。但同時必須看到，由于長期以來偏重規(guī)模擴展和硬件建設，教育體制機制改革與建設滯后，已成為當前制約教育科學發(fā)展的“瓶頸”問題之一。轉變教育發(fā)展方式，必須盡快完善與中國國情相適應的教育制度體系建設，這就需要發(fā)揮資源配置的導向作用，重點支持和推進教育體制機制改革方面的探索，不斷完善教育基本制度。 　　

      圍繞公平和效率目標，完善公正和充滿活力的資源配置機制。 　　

      完善資源配置機制，推進教育發(fā)展方式轉變，必然涉及公平和效率問題。公平的缺失，可能導致教育被“異化”，偏離正確的發(fā)展方向；效率的缺失，將帶來教育資源的浪費，影響教育發(fā)展的可持續(xù)性和教育改革發(fā)展的活力。教育資源配置，必須同時兼顧公平和效率目標。要在完善家庭經(jīng)濟困難學生資助體系、保障弱勢群體的平等受教育權、縮小地區(qū)之間和學校之間教育發(fā)展差距、促進基本教育公共服務均等化等方面加大投入，切實保障教育公平；要在提高教育資源利用效益、推進學校不斷提高辦學水平和效益等方面有新的思路和舉措，為教育改革發(fā)展不斷增添新的活力。 　　

      完善教育資源配置機制的建議 　　

      對“教育是什么”、“教育有什么用”、“教育的功能如何發(fā)揮”等根本性問題的回答，直接影響了教育資源的投向。 　　

      完善教育資源配置機制，涉及體制變革和利益格局的調整，是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程，難免會遇到諸多困難和阻力，如陳舊教育觀念的束縛、既得利益群體的反對、外部環(huán)境的復雜多變等。盡管困難大、壓力大，但筆者認為，完善教育資源配置機制和方式已勢在必行，必須著眼國家和民族未來、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展，抓緊推進。 　　

      轉變思想觀念，樹立科學的教育觀。 　　

      教育資源配置機制的完善，受諸多因素影響和制約，但決定性因素是思想觀念。對“教育是什么”、“教育有什么用”、“教育的功能如何發(fā)揮”等根本性問題的回答，直接影響了教育資源的投向。過去我國教育資源配置中存在的問題，如偏重規(guī)模擴展和硬件建設、教育公平的缺失等，除了當時的內外部環(huán)境影響外，許多都與教育觀直接相關。完善教育資源配置機制，必須對現(xiàn)實問題，進一步解放思想，樹立符合社會主義本質要求、與我國國情相適應的科學教育觀，并以此為先導，通過資源配置，將先進的理念轉化為鮮活的教育實踐。尤應指出的是，當前教育資源配置要緊扣人才培養(yǎng)這個中心，引導學校遵循教育規(guī)律和人才成長規(guī)律，將科學的教育觀貫穿于人才培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)，促進受教育者的全面發(fā)展，促進社會文明的不斷進步，從而使教育的功能得以全面發(fā)揮，使命得以全面實現(xiàn)。 　　

      加快簡政放權，切實轉變政府職能。 　　

      政府是公共教育服務的提供者，是公共教育資源的配置主體，其職能定位及履行對教育資源配置具有決定性作用。目前，我國教育資源配置中存在的過度強調行政本位、手段單一、公開透明性欠缺、權責不匹配等諸多問題，都與政府職能越位錯位、權力過于集中等相關。完善教育資源配置機制，必須切實轉變政府職能，加快簡政放權的步伐。要以中央向地方放權、政府向學校放權為重點，約束政府在資源配置中過度膨脹的權力，增強地方政府統(tǒng)籌教育資源的能力，落實和進一步擴大學校辦學自主權。要切實發(fā)揮資源配置的導向作用，改善政府對教育的宏觀管理。要擴大教育資源配置的社會參與，充分發(fā)揮中介機構、學校在教育資源配置中的作用，促進教育資源配置公共決策的民主化和科學化。 　　

      落實教育優(yōu)先發(fā)展，擴大教育資源總量。 　　

      實現(xiàn)教育科學發(fā)展，必須堅持教育優(yōu)先發(fā)展，這是教育發(fā)展方式轉變的基礎，是完善教育資源配置機制的重要保障。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、人民群眾生活水平的提高和消費結構的升級，對教育資源的需求不斷擴大，教育資源總量供給也應相應增加，這樣才能給完善教育資源配置機制留下足夠的空間。換言之，只有在保證教育優(yōu)先發(fā)展、教育資源總量供給不斷擴大的基礎之上，完善教育資源配置機制才有可能落到實處。落實教育優(yōu)先發(fā)展，必須按照教育規(guī)劃綱要的要求，即經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃要優(yōu)先規(guī)劃教育發(fā)展，財政資金要優(yōu)先保障教育投入，公共資源要優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要。即便在財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值（GDP）的比例達到4%以后，仍需要繼續(xù)增加教育財政投入。 　　

      建立利益協(xié)調機制，減小改革阻力。 　　

      完善教育資源配置機制，需要對現(xiàn)有利益格局進行調整，否則難以取得實質性突破；另一方面，教育利益相關者合理合法的既得利益得不到尊重和保護，資源配置機制的完善缺乏群眾基礎，也將使調整和改革寸步難行。為此，有必要建立利益協(xié)調機制，平衡教育利益相關者各方面的利益和訴求。既要尊重既得利益群體的合法利益，又要敢于打破既有利益格局，進行改革探索?？陀^地說，二者之間難免存在矛盾，這就需要通過公共教育政策的引導，處理好存量資源和增量資源之間的關系，盡可能實行增量改革或以適當方式建立補償機制，保障教育利益相關者合理合法的利益；而對于阻礙教育科學發(fā)展、有悖于教育公平和提升質量的不合理、不合法的利益，則應該堅決調整或取締。 　　

      完善監(jiān)督考評機制，確保責任落實。 　　

      完善教育資源配置機制、推進教育發(fā)展方式轉變，是長期性和系統(tǒng)性的變革，涉及各級黨委政府和相關部門、各級各類學校的職責。由于教育工作具有涉及面廣、周期長、環(huán)節(jié)多等特點，只有建立和完善一整套監(jiān)督機制，相關政策措施才能落到實處。為確保責任落實，需要將完善教育資源配置機制的任務層層分解，明確各級政府的工作職責，建立監(jiān)督機制、考核評價機制和問責機制。尤其要充分發(fā)揮各級人民代表大會的職能，加強教育立法工作和對教育法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督和質詢。 　　

      總之，完善教育資源配置機制，推進教育發(fā)展方式轉變，是我國教育科學發(fā)展的必然選擇，是關乎我國教育命運的深層次變革。變革的順利推進，需要以科學的教育觀念作為重要先導，以促進內涵發(fā)展作為主要目標，以充足的投入作為重要基礎，以有效的制度體系作為根本保障。政府應切實轉變職能，盡快建立和完善科學的教育資源配置機制，進一步激發(fā)教育的活力；各級各類學校要深化對教育教學規(guī)律的研究，集中精力抓好人才培養(yǎng)，切實提高學校管理水平效益和教育教學質量，使我國教育在科學發(fā)展的道路上走得更好更快。