何增科

      關于權力的定義眾說紛紜，《布萊克維爾政治學百科全書》對權力的定義較有代表性，“‘權力’基本上是指一個行為者或機構影響其他行為者或機構的態(tài)度和行為的能力。”權力監(jiān)督中所研究的權力是指政治權力。“政治權力是一種公共權力，它是在特定的力量對比關系中，政治權力主體為了實現(xiàn)和維護自身的利益而擁有的對政治權力客體的制約能力”。政治權力的擴張性、自利性和腐蝕性等特征使得對政治權力的監(jiān)督和制約成為必要。只有受到有效監(jiān)督和制約的政治權力才能維護和增進公民的自由和權利，才能捍衛(wèi)和促進公共利益。而缺乏監(jiān)督和制約的政治權力則可能淪落為掌權者謀取自身利益的工具，公民自由權利和公共利益都會成為這種異化的公共權力的犧牲品。對權力的監(jiān)督和制約乃是政治學研究的一個重大問題，并受到人們的普遍關注。所謂監(jiān)督就是監(jiān)視和督促，制約就是控制和約束。權力監(jiān)督和制約就是權力的委托人對權力的代理行使者采用各種必要的手段加以監(jiān)視、督促、控制和約束，使權力的行使過程和結果符合權力委托人的意志和利益。 　　

      改革開放30年以來中國在權力監(jiān)督制約方面取得了一系列重要變化和進展，為了加深對此的認識，有必要簡要回顧一下1949年新中國成立后權力監(jiān)督的歷程。 　　

      以毛澤東同志為核心的第一代中國共產黨人經過長期的武裝斗爭，于1949年奪取了國家政權，建立了中華人民共和國。從1949年到1956年新中國成立初期，國家政權機關建設取得了長足進展，權力監(jiān)督也受到重視。根據1954年憲法設置了各級人民代表大會及常委會，在審議監(jiān)督政府、法院、檢察院工作中發(fā)揮了重要作用。國家還設立了人民監(jiān)察委員會，負責監(jiān)督政府及其工作人員遵守法律和正確履行職責。國家還設立了最高人民檢察署和各級檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機關，負責監(jiān)督法律的實施。1956年黨的“八大”上還產生了中央監(jiān)察委員會，專門負責進行黨內監(jiān)督。在各級人大產生后，各民主黨派和政治協(xié)商會議在毛澤東同志倡導的“長期共存、互相監(jiān)督”的方針鼓勵下繼續(xù)發(fā)揮著民主監(jiān)督作用。1950年，中共中央還專門通過了《關于在報刊上開展批評和自我批評的決定》，號召人民群眾對黨和國家生活進行監(jiān)督。人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督作用受到重視。 　　

      1957年到1976年是權力監(jiān)督受到削弱和領導人個人權力膨脹不受約束最終釀成悲劇的時期。1957年是一個重要的轉折點。在黨的領導地位和黨的最高領導人的地位感覺受到挑戰(zhàn)的情況下，黨的一元化領導的趨勢不斷得到加強，對權力的監(jiān)督和制約受到了嚴重的削弱乃至癱瘓。加強黨的一元化領導的努力導致權力高度集中的政治體制的逐步建立和鞏固，其結果是，黨政不分，“不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記”，“黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”。在毛澤東同志大權獨攬的情況之下，黨內外各種監(jiān)督制約力量日趨癱瘓。在反右運動不斷擴大化的情況下，黨內外不同意見和批評聲音越來越少，黨內監(jiān)督難以發(fā)揮作用，民主黨派和政治協(xié)商會議形同虛設。黨中央對監(jiān)察委員會的權力加以限制，1959年先后撤消了監(jiān)察部和國務院法制局。由于推行黨的一元化領導，逐步形成了各級政府向各級黨委負責的領導體制，人大作為國家權力機關的監(jiān)督職能無法行使。到了文化大革命時期，黨的監(jiān)察機構陷于癱瘓狀態(tài)，公檢法被砸爛，各級人大成為有名無實的機關。在缺乏對黨的最高領導人有效的監(jiān)督制約情況下，家長制、一言堂、個人崇拜現(xiàn)象得到惡性發(fā)展，個人專斷導致重大決策失誤不斷，最終釀成了“文化大革命”這樣長達十年的全國性大動亂。在“文化大革命”中，上至黨和國家領導人下到普通公民的基本人權受到嚴重踐踏，中華民族經歷了一場空前的浩劫。 　　

      以鄧小平同志為代表的老一代無產階級革命家在1978年重新掌握黨和國家權力后，對文化大革命進行了認真的反思，深刻地認識到黨和國家領導制度中權力過分集中缺乏監(jiān)督制約的弊端，大力加強社會主義民主和法制建設，積極推進政治體制改革，權力監(jiān)督工作得到全面恢復和加強。以江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體，深刻地認識到加強權力監(jiān)督對于取得反腐敗斗爭所具有的重要作用，將權力監(jiān)督納入社會主義政治文明建設工作中加以大力推進，權力監(jiān)督體系初步形成。進入新世紀，以胡錦濤同志為總書記的新的中央領導集體，把加強權力監(jiān)督制約機制建設作為提高黨的執(zhí)政能力特別是拒腐防變抵御風險能力的重要工作來抓，逐步改進權力監(jiān)督制約機制。改革開放以來，經過幾代領導人的持續(xù)推動和全黨全社會30年來的不懈努力，在建立社會主義市場經濟體制和建設社會主義民主政治過程中，我國在權力監(jiān)督方面出現(xiàn)了一系列重要的變化，取得了不少重大的進展。這些變化和進展包括：以分散權力制約權力；以倡導法治制約權力；以道德內約制約權力；以政務公開制約權力；以輿論監(jiān)督制約權力；以信息技術制約權力；以公民權利制約權力；以民間力量制約權力。 　　

      （一）分散權力以制約權力 　　

      改革開放以前，權力高度集中的黨的一元化的領導體制使得任何監(jiān)督制約力量都難有立足之地。改革開放以來，以權力適度分散化為主線的黨政分開、政企分開、權力下放、國家和社會分開的努力取得了明顯的成效，權力主體從一元走向多元，各種權力主體在博弈中開始相互制約。 　　

      1．黨政分開取得一定進展 　　

      經歷80年代的黨政分開，各級政權機關及其工作人員變得更加專業(yè)化，他們所擁有的專業(yè)技術知識和信息優(yōu)勢有利于保持自身的相對獨立性。90年代中期以來，建設社會主義法治國家目標的提出，有利于各級人大、政府、法院、檢察院依法維護自身的獨立性和專業(yè)權威。各級政權機關趨向專業(yè)化和法治化的管理權對各級黨委的領導權形成了一定的制約，盡管這種制約仍是非常有限的。 　　

      2．政企分開與私人經濟部門的崛起 　　

      1978年開始的經濟體制改革和對外開放，一方面通過政企分開致力于增強國有企業(yè)的獨立性和自主權，另一方面積極吸引外來投資和大力鼓勵民營經濟的發(fā)展。進入21世紀，私人經濟部門已經成為國民經濟中一個重要組成部分。一項研究表明，到2005年中國非公有制經濟在國民生產總值中所占比重約在40%左右，全部非公有制經濟對經濟增量的貢獻已超過60%。私人經濟部門的發(fā)展壯大限制了政府對微觀經濟生活的干預權。市場在資源配置中開始發(fā)揮基礎性作用，政府的資源配置權受到了極大的限制和壓縮。私人企業(yè)和市場機制正在成為制約政府權力的重要力量。 　　

      3．權力下放取得重要進展 　　

      為了調動各級地方政府發(fā)展經濟的積極性，1978年以來中央政府向地方政府下放了部分經濟管理權和立法權，并通過實行財政收入分成制鼓勵地方政府發(fā)展經濟增加自身財政收入。發(fā)展導向的各級地方政府成為區(qū)域經濟發(fā)展的強大推動力量。在處理政府間關系中，地方政府對中央政府逐步形成了一定的制約關系，涉及地方利益的重大決策與地方政府進行談判、協(xié)商逐漸成為中央政府領導人為減少執(zhí)行阻力而做出的一種現(xiàn)實的選擇。 　　

      4．國家和社會分開取得一定進展 　　

      改革開放的過程也是國家向社會放權的過程，政府的權力逐步從城鄉(xiāng)基層社區(qū)退出而鼓勵基層社區(qū)自治。政府按照凡是市場可以調節(jié)和社會自治可以解決的事項都要交給市場和社會去辦的原則轉變自身的職能，全能政府逐步變?yōu)橛邢拚ｋS著中國經濟社會的快速發(fā)展，公民自主活動的閑暇時間和資源日漸增多。與上述情況相適應，各種民間組織和社區(qū)自治組織得到空前發(fā)展。據民政部門統(tǒng)計，截止到2007年底，在民政部門登記注冊的各類民間組織的數量已經達到381，000個。相對獨立于國家的各種民間組織的蓬勃發(fā)展進一步增加了政治權力主體的數量，這些新的政治權力主體對國家的高度自主性形成了初步的制約，盡管公民社會的力量仍很弱小。 　　

      （二）專門監(jiān)督以約束權力 　　

      改革開放以后我國先后恢復了紀檢、檢察、監(jiān)察、審計等專門的監(jiān)督機關，并對它們實行雙重領導體制以強化這些專職監(jiān)督機構的獨立性和權威性。 　　

      中紀委在文革后迅速恢復，并從1982年起開始實行雙重領導體制，改變了以往單一的由同級黨委領導的體制。1986年開始重新組建監(jiān)察部，1993年中紀委、監(jiān)察部合署辦公，實行黨政統(tǒng)一的監(jiān)督體制。合署辦公后的紀檢監(jiān)察機構負責黨紀政紀監(jiān)督。同時對地方紀檢監(jiān)察機構實行上級紀檢監(jiān)察機構和同級黨委雙重領導體制，并逐步對派駐各部門的紀檢監(jiān)察機構實行統(tǒng)一管理。紀檢監(jiān)察監(jiān)督在我國現(xiàn)行權力監(jiān)督體系中占據著特別重要的地位，它既是黨內監(jiān)督的專門機關，又是行政監(jiān)督中最重要的行政監(jiān)察機關，同時還擔負著組織協(xié)調如審計、檢察等相關職能部門的領導責任，在權力監(jiān)督方面擁有廣泛的權力。改革開放30年來，各級紀檢監(jiān)察機關認真履行自己的職責，在黨紀政紀監(jiān)督和反腐敗方面做了大量工作，為黨風政風建設做出了重要貢獻。據統(tǒng)計，改革開放以來紀檢監(jiān)察機關共立案2，687，424件，給予黨紀政紀處分人數達2，448，597人，有據可查的10個年份受處分的縣處級以上干部數即高達69928人。 　　

      審計監(jiān)督是我國權力監(jiān)督體系中一個重要組成部分。1983年9月，中華人民共和國審計署成立，隨后縣級以上地方政府也相繼設立了審計機關。我國審計機構設在政府內部，屬于行政監(jiān)督的一個重要職能部門。地方各級審計機關實行雙重領導體制，在本級行政首長和上一級審計機關的領導下開展審計工作，審計業(yè)務以上級審計機關領導為主。審計機關自1983年成立以來，在財政審計、金融審計、經濟責任審計、效益審計等方面都取得了顯著的成績。審計機關每年審計的單位數由1983年的1200多個增加到2005年的12.5萬多個。2003年到2005年，各級審計機關共審計企業(yè)30345個，促進上繳財政收入60億元。黨政領導干部經濟責任審計范圍已擴大到地廳級，對省部級黨政領導干部經濟責任審計正在開展試點工作。1999年至2005年，全國共完成經濟責任審計項目23萬個，審計黨政領導干部21.5萬人，國有企業(yè)領導人員2萬人。從1999年到2005年通過審計發(fā)現(xiàn)并移送司法機關處理的經濟犯罪案件達6800多件。 　　

      我國的檢察制度是在列寧關于法律監(jiān)督的思想指導下,結合我國具體國情而形成的。其具體特征是：它是國家權力機關授權的專門的法律監(jiān)督機關；我國檢察系統(tǒng)實行民主集中制,檢察委員會集體討論決定所有重大案件和重大問題；地方各級人民檢察院實行雙重領導體制,既對同級人民代表大會負責并報告工作,又受上級人民檢察院的領導檢察機關的法律監(jiān)督對任何人都有效力；對國家機關和國家工作人員的職務犯罪包括貪污賄賂的法律監(jiān)督是檢察機關的重點工作之一,這是事實上的司法彈劫制度；檢察監(jiān)督是一種具有法律約束力的強制性監(jiān)督。自1979年恢復成立以來,各級檢察機關在我國權力監(jiān)督和反腐敗工作中發(fā)揮了極為重要的作用。據統(tǒng)計,改革開放以來,我國各級檢察機關共立案偵查貪污賄賂等腐敗犯罪案件1029402件,查處584403人,其中縣處級以上干部人數為41063人,為國家挽回經濟損失736.1億元。

      （三）以倡導法治制約權力 　　

      針對文化大革命時期，憲法和法律受到踐踏，基本人權缺乏保障所造成的惡果，鄧小平反復強調加強社會主義法制的重要性，并推動1982年憲法載明了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則并多次重申任何人都沒有凌駕于法律之上不受法律約束的特權。他還吸取了以往依靠群眾運動反腐敗的深刻教訓，明確指出反腐敗還是要靠法制，搞法制靠得住些。90年代中期以江澤民為核心的第三代中央領導集體將建設社會主義法制國家的目標的提法改變?yōu)榻ㄔO社會主義法治國家的新提法，強調依靠憲法和法律約束黨和政府及各級官員的權力保障公民權利的思想。進入新世紀后，以胡錦濤為總書記的新一代中央領導集體將依法治國提到了更加重要的位置。中國共產黨在先后倡導法制和倡導法治的同時，積極推行法治國家建設工作，取得了很大的成績。據統(tǒng)計，“從1979年到2007年10月底，全國人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的法律220余件；國務院制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近700件；地方人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近7000余件。”以憲法為統(tǒng)帥、門類比較齊全的有中國特色的法律體系已經初步形成。進入90年代中期以后，司法體制改革開始提上議事日程。隨著《法官法》、《檢察官法》的頒布實施和司法考試的推行以及大規(guī)模的專業(yè)培訓，法官和檢察官隊伍的職業(yè)化取得了長足的進展。隨著法律在人們生活中重要性的日益增加，律師的數量也迅速增長。據司法部統(tǒng)計，80年代初中國只有200多名律師，到2005年時中國的律師數量猛增到118，000名，律師事務所數量達到11691家。律師成為一種重要的社會職業(yè)，在維護公民權益方面日益發(fā)揮著重要作用。 　　

      （四）道德內約以約束權力 　　

      權力濫用和腐敗是道德墮落的結果，強調加強道德規(guī)范對各級官員行使權力行為的約束有其正當性與合理性。中國共產黨歷任領導人都非常重視共產黨人的道德修養(yǎng)問題。改革開放以來在加強道德規(guī)范約束制約權力方面采取了不少措施。一是在黨員中特別是縣處級以上黨員領導干部中開展大規(guī)模的學習教育和整頓作風活動。二是開展大規(guī)模的干部培訓和輪訓工作，政治理論的學習和教育成為培訓和輪訓的重要內容，其目的在于培養(yǎng)官員良好的品德和能力。三是定期開展民主生活會，要求黨員領導干部在黨內民主生活會上開展批評和自我批評，個人借此受到教育加強自身修養(yǎng)。四是加強為官從政道德建設和公務員職業(yè)道德建設，制定黨員領導干部廉潔自律有關規(guī)定和公務員行為準則，要求公務員認真遵守有關行為準則，自覺接受群眾的監(jiān)督。以道德規(guī)范約束權力在過去30年中始終沒有放松，盡管不能夸大其效果。 　　

      （五）以政務公開制約權力 　　

      中國執(zhí)政黨和政府“推行政務公開，采取了先行試點，典型引路的方法，逐步地拓展工作面，持續(xù)深入地開展工作”，相應地，“中國政務公開經歷了一個自下而上、由點到面、由淺入深的漸進過程。”首先，政務公開的內容不斷豐富和發(fā)展。80年代早期一些地方政府部門率先實行“兩公開一監(jiān)督”，即辦事過程公開、辦事結果公開和群眾監(jiān)督。隨后辦事公開的內容不斷豐富，從兩公開發(fā)展到六公開甚至八公開。90年代中后期以來，政務公開的內容從辦事公開走向立法和決策過程公開。立法和行政重大決策聽證會的形式引入國內，一些地方政府還自創(chuàng)了民主懇談會的形式通過官民協(xié)商對話進行公開決策。其次，政務公開的主體日益增多。政務公開的主體從政府行政部門向人大、法院、檢察院、公共企事業(yè)單位和黨組織延伸。90年代中期以后，檢務公開、審判公開先后穩(wěn)步推開。全國人大和各級地方人大也積極推行“開門立法”，利用新聞媒體和互聯(lián)網公布法律草案，廣泛征求社會各界意見。公共企事業(yè)單位開始實行辦事制度公開，增加了透明度。黨務公開工作也日益受到重視，黨政領導干部選拔任用過程的公開性和透明度不斷提高，干部任前公示制、考察預告制等做法受到群眾好評。第三，政務公開的層級逐步提高。80年代政務公開主要是基層和地方政府職能部門，限于“村務公開”、“財務公開”、“辦事公開”等。90年代以來，政務公開的層級逐步向上延伸。“目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開和縣級政務公開得到進一步規(guī)范和提高，市（地）級行政機關政務公開正在積極推行之中”，更高層級的政府機關也在積極探索通過新聞發(fā)布會制度、政府網站等多種形式進行政務公開。第四，政務公開制度建設不斷取得新進展。中辦、國辦2000年發(fā)布的《關于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關推行政務公開的通知》和2005年發(fā)布的《關于進一步推進政務公開的意見》，為規(guī)范政務公開行為提供了很好的指導意見。2007年國務院正式頒布了全國性的“政府信息公開條例”，該法將于2008年5月1日正式生效。這部“政府信息公開條例”是一個具有里程碑意義的法規(guī)，它將通過強制政府部門進行信息披露并對公民的知情權受到損害時提出救濟措施而極大地增加政府的透明度，并使政府政務公開化的努力成果用法律的形式加以固定化和長期化。最后，政務公開的形式靈活多樣，方法行之有效。“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣所屬的部門普遍以設立政務公開欄的方式公開政務；縣級以上政府定期發(fā)布政務公報，用這種方式來公布政府信息。國務院的所有部委和省級政府都建立了新聞發(fā)言人和新聞發(fā)布會制度，全國80%以上的縣級政府或縣級政府所屬的部門建立了政府網站，通過網站來發(fā)布信息。在很多地方和部分的國務院部門，現(xiàn)在也已經建立了行政服務中心，全國綜合性的服務中心已經有2100多家。”不少省還開通了政府門戶網站，實行網上審批，實現(xiàn)了“一網式”、“開放式”、“可視化”服務，從而進一步提高了政府工作的透明度。 　　

      （六）以輿論監(jiān)督制約權力 　　

      公開表達出來的公眾輿論會對掌權者形成巨大的壓力，促使掌權者約束自己的行為。改革開放以來，中國正在在逐步形成一個民間公共領域，咖啡館、茶館、酒吧、私人聚會場所以及新興的互聯(lián)網網上論壇、聊天室、博客、播客乃至手機短信都成為民間公共領域的重要載體或平臺，人們在其中對公共事物和政治人物進行自由的、充滿激情或理性的討論、爭論、辯論，盡情釋放自己的批評、意見和建議。中國的新聞媒體也在重新定位自己，及時、真實反映民情民意、表達民聲成為成為媒體人的崇高職業(yè)追求。一些商業(yè)化程度較高的新聞媒體或其中的某些欄目也成為民間公域的一個重要組成部分。新聞媒體通過聚焦報道某些重要事件，而影響著公共輿論的形成和改變。一部分知識分子也加入到獨立、客觀地討論和評價公共事務和政治事件活動中，成為所謂的公共知識分子。所有這一切都使得相對獨立于黨和政府的民間公域和在這一領域形成的公眾輿論成為影響和制約公共政策和公共權力的一股重要力量。 　　

      （七）以信息技術制約權力 　　

      推進電子政務，建立信息技術支撐下的權力運行系統(tǒng)，將會實現(xiàn)政務信息傳遞的完整、準確、迅速、透明和信息資源共享，防止信息壟斷所造成的權力濫用，同時將會實現(xiàn)政府工作流程的標準化減少權力運用中個人好惡的影響。將權力監(jiān)督制度建立在信息技術平臺之上，實行電子化監(jiān)督，將會實現(xiàn)實時監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督、全過程監(jiān)督和開放性監(jiān)督，從而增強權力監(jiān)督的約束力。從1993年以來，我國積極推進電子政務建設，努力探索權力監(jiān)督的電子化，取得了一定的進展。到2006年底，已經有14個?。ㄊ校┙⒘耸〖壵胀饩W，還有6個地方在建設政務外網，我國部委、省級和地市級政府網站擁有率超過90%，縣級政府網站擁有率超過80%以上，各級政府平均網站擁有率達85.6%。另據統(tǒng)計，到2006年底，中國網民數量已達1.32億，緊追美國位居世界第二。以推進審計信息化為目標的“金審”工程從1999年啟動，到2005年完成一期項目建設，先后建成了現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)和聯(lián)網審計實施系統(tǒng)，使審計監(jiān)督率先實現(xiàn)電子化，電子審計使得遠程審計、動態(tài)審計成為現(xiàn)實，大大提高了審計效力。近年來深圳、蘇州等地方政府率先開發(fā)了“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”，將行政監(jiān)察與信息技術結合起來，提高了行政監(jiān)察的效率和約束力。目前中央有關部門正在全國范圍內積極推廣“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”。廣東、四川等省人大積極探索實行“在線預算監(jiān)督”，通過與政府財政部門預算管理系統(tǒng)聯(lián)網和資源共享，初步實現(xiàn)了對政府各部門預算執(zhí)行情況的實時監(jiān)控，提高了人大預算監(jiān)督的效力。但總起來看，我國目前電子政務建設還處于初級階段，存在著重復建設、發(fā)展不平衡、應用程度不高、資源整合不夠等問題。我國電子政務狀況目前在全球排名第65名，與世界許多國家相比仍然比較落后。 　　

      （八）保障權利以制約權力 　　

      以權利制約權力是現(xiàn)代民主政治國家或正在走向民主政治的國家實行公共權力監(jiān)督的一種重要模式。按照現(xiàn)代民主理論的基本觀點，公共權力來源于公民的自愿讓渡同時公民對公共權力保留最后的控制權，公共權力從屬于并服務于公民權利，公民權利為公共權力的行使劃定了邊界。改革開放30年來，我國在保障黨員權利和公民權利方面取得了一系列重要進展，為公民以權利制約權力奠定了良好的基礎。首先，初步建立起黨員民主權利保障制度。從十二大開始，明確規(guī)定了黨員的八項權利如選舉權、被選舉權、批評建議權等，改變了文革期間九大、十大黨章對黨員只有義務要求、沒有權利規(guī)定的做法。1994年我們黨又制定了《中國共產黨黨員權利保障條例》，全面系統(tǒng)地闡述了黨員民主權利的基本內容，提出了保護黨員權利的措施，并具體規(guī)定了侵犯黨員權利所應承擔的責任。為了具體落實黨員權利，探索開展黨員對黨的領導干部進行民主評議、民意測驗、民主推薦活動，同時實行黨內差額選舉，這些都為黨員監(jiān)督黨的領導干部提供了有效形式。近年來，一些地方黨組織推行黨務公開、電子黨務等增強黨內事務透明度的努力為黨員行使知情權提供了便利條件。其次，公民權利的保障工作取得重要進展。1982年憲法將“公民的基本權利和義務”調到了國家機構章節(jié)之前，反映了對公民權利認識方面的進步。2004年的憲法修正案中增加了“國家尊重和保護人權”的條款。中國政府也先后簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。《行政訴訟法》和《國家賠償法》的頒布實行為“民告官”和索取國家損害賠償的行政訴訟提供了法律依據。《社會團體登記管理條例》等民間組織管理法規(guī)的頒行為公民結社和民間組織的合法活動提供了可操作性的法律依據。國務院修訂后頒布的《信訪條例》強化了政府的信訪工作責任，為公民通過信訪的合法渠道行使批評、建議、申訴、控告、檢舉權利提供了一定的法律保障。我國的民主政治建設率先從基層開始。《村民委員會組織法》的實行為廣大農民行使民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等民主權利提供了法律保障。目前已經在全國300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部“公推直選”為黨員和群眾行使選舉權提供了制度化的保障。城市居民委員會直選的試點工作也收到了很好的效果。 　　

      （九）以民間力量制約權力 　　

      民間力量是指與國家相對的公民個人或社會組織，后者通過法律維權、集體行動或強大的輿論壓力而展示出自己制約權力的能量和力量。改革開放30年來，隨著中國逐步走向市場經濟和民主法治，人們的利益意識和權利意識不斷增強，公共政策的制定與執(zhí)行與人們切身利益和權利的關系越來越密切，公民維護自己正當權益的愿望日益強烈。有越來越多的公民個人和他們所結成的各種社會組織努力通過自己的個體或集體行動而對公共權力的運行施加影響。大規(guī)模的信訪特別是集體上訪已經成為公民表達自己意見的一條重要渠道。據統(tǒng)計，從1992年到2004年全國縣以上黨政機關受理的信訪數量呈持續(xù)上升趨勢，2005年以后有所下降，但即便如此，2006年信訪總量仍在1000萬件（人）次以上。在信訪總量中，采取書信形式的占25%，采取走訪形式的占75%以上，而在走訪中，5人以上的集體上訪的人次約占走訪總人次的70%以上。近年來頻頻發(fā)生的群體性事件也是民間力量抗爭權力濫用和腐敗現(xiàn)象的一種重要形式。舉報在權力監(jiān)督中也發(fā)揮著重要作用。中紀委有關負責人指出，公民信訪舉報已經成為發(fā)現(xiàn)腐敗案件線索的一條重要渠道，有的省份檢察機關80%以上的腐敗案件線索是通過公民舉報發(fā)現(xiàn)的，公民舉報在權力監(jiān)督和反腐敗中發(fā)揮了重要作用。公民拿起憲法和法律的武器通過行政訴訟維護自己正當權益的行動這些年來越來越多。據最高人民法院公布的數據，從1990年實施《行政訴訟法》至今，我國各級人民法院受理的一審行政訴訟案件數量已經超過100多萬件，我國民告官的勝訴率是30%高于國外20%的勝訴率。這些都反映出我國民間力量在權力監(jiān)督中開始發(fā)揮一定的作用。 　　

      總之，改革開放30年來，經過黨和政府以及社會各界的努力，我國在權力監(jiān)督方面發(fā)生了許多重要的變化，取得了長足的進展。這些重要變化和進展為進一步加強權力監(jiān)督奠定了堅實的基礎，同時也為如何進一步加強權力監(jiān)督提供了有益的啟迪。 　

（作者單位：中央編譯局）