燕繼榮

      “善治”以法治和良好的制度為基礎(chǔ)，這樣的法治和制度安排必須保持政府與社會、精英與大眾、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的適度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，讓精英團(tuán)隊保持領(lǐng)導(dǎo)力，讓平民團(tuán)隊保持影響力，這是最理想的政治狀態(tài)。 　　

      最近，由金融危機(jī)引發(fā)的西方國家的債務(wù)危機(jī)成為各方普遍關(guān)注的話題。從政治學(xué)角度分析，這場債務(wù)危機(jī)以及為克服危機(jī)而采取的種種努力所遭遇的困境，反映了西方民主政體的深層問題。解析危機(jī)的深層原因，可以為中國政治體制改革和民主建設(shè)提供重要參考。 　　

      良政：精英與大眾的平衡 　　

      撇開意識形態(tài)的紛爭，超越概念化的思維，實際考察古今中外的各種社會治理形態(tài)，世界各國政治無非精英主義與平民主義兩種要素不同程度的混合。精英主義路線以“科學(xué)決策”為目標(biāo)，追求合理、正確、最優(yōu)等價值，強(qiáng)調(diào)權(quán)力（政府）主導(dǎo)和社會管控，構(gòu)建以“統(tǒng)治精英”為中心的社會秩序。平民主義路線以“民主決策”為目標(biāo)，追求同意、平等、自治等價值，強(qiáng)調(diào)權(quán)利（社會）主導(dǎo)和公共參與，構(gòu)建以公眾為中心的社會秩序。前者突顯統(tǒng)治者（無論是皇家、黨首、個人領(lǐng)袖）的領(lǐng)導(dǎo)力，但往往忽視公眾意愿和大眾參與，容易走向包辦主義和獨裁主義；后者突顯大眾影響力，但往往因民意紛爭或大眾的非理性而影響決策效率和質(zhì)量，容易滑向民粹主義和“無政府主義”，導(dǎo)致決策過程中的政治僵局無法打破，重大決策難以做出，或者實施困難。 　　

      “善治”以法治和良好的制度為基礎(chǔ)，這樣的法治和制度安排必須保持政府與社會、精英與大眾、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的適度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，讓精英團(tuán)隊保持領(lǐng)導(dǎo)力，讓平民團(tuán)隊保持影響力，這是最理想的政治狀態(tài)。 　　

      民主：困境及出路 　　

      與上述兩個維度的政治秩序相關(guān)，當(dāng)今世界最具典型的決策模式也可分為精英決策模式和民主決策模式兩種。隨著市場經(jīng)濟(jì)在全球范圍的擴(kuò)散以及人權(quán)意識的普遍增強(qiáng)，政治民主化的觀念逐漸為各國所接受，民主決策模式以其與市場機(jī)制和人權(quán)理念的契合性而備受青睞。與此同時，緣于社會發(fā)展?fàn)顩r與歷史文化傳統(tǒng)的差異性，以及國家發(fā)展戰(zhàn)略的趕超性，精英決策模式在一些發(fā)展中國家依然體現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力。 　　

      民主決策的優(yōu)勢無需贅述，可概括如下幾條：一是照顧多數(shù)人利益；二是集思廣益；三是提供決策合法性；四是保持政治穩(wěn)定與長治久安。民主決策要實現(xiàn)這些優(yōu)勢，至少需要具備如下條件：一是規(guī)則的公平正義性；二是保證廣泛社會共識的同質(zhì)文化；三是中產(chǎn)社會結(jié)構(gòu)下貧富差距不大。但是，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，過度的民主決策也確有局限，其可能的不足包括：一是大眾不理性可能導(dǎo)致激情政治；二是缺乏足夠認(rèn)知和遠(yuǎn)大智慧，可能導(dǎo)致群氓政治；三是多數(shù)踐踏憲法體制，可能導(dǎo)致暴民政治；四是難以達(dá)成社會共識，可能導(dǎo)致低效政治；五是利益集團(tuán)過于強(qiáng)大，可能導(dǎo)致集團(tuán)政治；六是過分討好“民意”，可能導(dǎo)致福利超載。 　　

      正因為有如此可能的不足，所以才要通過制度約束來予以完善。人們所能想到的彌補辦法包括：第一，針對不同規(guī)模的群體和不同層級的公共事務(wù)，采取不同的民主決策方式，比方，將公選、公投、公議、公決式的直接民主方式限定在小群體當(dāng)中，在大群體或在國家層面則采用代議制式的制度安排和民主決策方式。第二，用“自由”和“憲政”來為民主設(shè)防，確保民主不至于走向暴民政治。第三，以“協(xié)商民主”的精神和制度來改造民主決策模式，避免民主滑向“選主政治”和非理性政治。 　　

      從西方國家的民主實踐來看，它們成功遏制了政治包辦主義和獨裁主義傾向，也相對較好地預(yù)防了上述民主局限中的前三項不足（激情政治、群氓政治、暴民政治）；但對于后三項不足（低效政治、集團(tuán)政治、福利超載），似乎還沒有形成很好的解決方案。特別是，在民眾長期養(yǎng)尊處優(yōu)的權(quán)利意識深入人心的情況下，一方面，政治競爭話題日益單一化——越來越聚焦于民生問題；另一方面，政府被要求應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)的任務(wù)更加緊迫，這就為福利超載和財政危機(jī)制造了機(jī)會。 　　

      德國思想家哈貝馬斯曾經(jīng)指出，資本主義發(fā)達(dá)國家通過民主過程、政黨競爭、社會福利和社會改革等機(jī)制，使其合法性得到延續(xù)，但它同時也面臨著社會內(nèi)部的“危機(jī)傾向”：資本主義積累以及民主政治所釋放出來的大眾壓力之間的矛盾和沖突導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國家的各種社會緊張關(guān)系。 　　

      現(xiàn)在看來，哈貝馬斯所討論的問題在今天西方政府的“超負(fù)荷”運轉(zhuǎn)中再次得到了印證。今天，西方國家之所以陷入財政危機(jī)，表面觀之，是福利社會的運行模式不堪重負(fù)，難以為繼；深層分析，是西方民主政制發(fā)展至今陷入困境，過度依賴和迎合“民意”使政府在追求和維護(hù)國家整體及長遠(yuǎn)利益方面難施拳腳。具體而言，政治領(lǐng)袖和政黨為了獲得權(quán)力而相互抬價，而利益集團(tuán)又以毫不妥協(xié)和難以相容的種種要求圍剿政府。正如有分析指出，在目前的西方民主政治中，任何一個政黨要上臺，就要盡量得到更多選票，于是，一方面，他們要爭得雇主和資本家的支持，許諾一旦上臺就會為他們減稅，而減稅就等于減少政府收入；另一方面，他們又要許諾為低收入家庭推出社保、醫(yī)保等高福利措施，而高福利就等于增加政府開支。所以，西方國家的政府陷入了低財政收入、高財政支出的“兩難選擇和兩頭討好”的政策困境之中。 　　

      實際上，今天的政府財政危機(jī)是上個世紀(jì) 70年代福利國家危機(jī)的再現(xiàn)，只不過危機(jī)的程度更加嚴(yán)重。那個時候，人們呼吁政治和意識形態(tài)變革，以徹底放棄“大政府”的構(gòu)想和實踐。從 1980年代美國里根政府和英國撒切爾政府的改革經(jīng)驗來看，降低大眾對政府的期望，并通過將國家責(zé)任轉(zhuǎn)移和分擔(dān)給私人的方式來大幅削減政府負(fù)擔(dān)可能是緩解危機(jī)的出路。但從 1990年代以來，隨著全球化趨勢的加劇，國家競爭更加激烈，西方傳統(tǒng)意義上的“小政府”或“消極政府”的模式，在后發(fā)展國家“追趕戰(zhàn)略”的擠壓之下，面臨日益嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。克服福利超載，需要“小政府”，為應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)而實施國家發(fā)展戰(zhàn)略，又需要“大政府”，這是一個兩難選擇的困境。要擺脫這種困境，需要重新界定政府角色，適度調(diào)整公民權(quán)益的強(qiáng)度和方向。從根本上說，需要再造民主政制，將過分傾斜于“大眾”和“民意”的天平作適度的調(diào)整。 　　

      改革：家家有本難念經(jīng) 　　

      從理論上講，獨裁政治是幾個人甚至一個人的意志支配國家，民主政治是公眾意志左右國家。獨裁政治可以做到令行禁止、不生枝節(jié)，但容易導(dǎo)向把個人意志或寡頭意志強(qiáng)加給大眾的結(jié)果；民主政治在很大程度上可以防止決策不計民意，但容易陷入短視和紛爭，甚至滑向民粹主義。正如前文分析所言，現(xiàn)實當(dāng)中，精英主義成分居多的國家，政府主導(dǎo)意愿大能力強(qiáng)，而大眾的影響力比較弱，公共政策容易被少數(shù)人甚至個人所操控。相反，平民主義比重較大的國家，政府主導(dǎo)能力弱，而大眾的影響力強(qiáng)，公共政策易受“民意”左右。政治先哲們一再向我們說明，理想的社會治理在于，貫徹共和主義精神，即保持精英主義政治和平民主義政治的平衡，讓精英團(tuán)隊保持領(lǐng)導(dǎo)力，讓平民團(tuán)隊保持影響力。 　　

      當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使西方社會某些固有的問題更加激化。長期扮演世界領(lǐng)跑者角色的西方國家，高人權(quán)、高福利、高保障、高民主的優(yōu)勢，反而為其經(jīng)濟(jì)競爭力和政府財政制造了沉重負(fù)擔(dān)。為了減輕負(fù)擔(dān)，法國政府曾提出延緩?fù)诵菽挲g，削減退休金等措施，但民眾不答應(yīng)，且反應(yīng)強(qiáng)烈。希臘更加典型，國家面臨破產(chǎn)的危險，政府為了還債，提出適當(dāng)降低國民工資和社會保障水平，卻遭到強(qiáng)烈抗議。一方面，各黨派為執(zhí)政利益紛爭不休，將“連任”和“奪權(quán)”看得重于責(zé)任，因此，改革策略難以實施，國家陷入發(fā)展瓶頸；另一方面，民眾眼見國家長期陷入復(fù)興泥潭，政府難以有所作為，從而引發(fā)對現(xiàn)存政治結(jié)構(gòu)的不信任和對政治體制效率的質(zhì)疑。看來，歐洲政治真的被選舉政治所劫持，政府在制定和實施經(jīng)濟(jì)政策時過多考慮政治和選舉因素，罔顧客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國家長遠(yuǎn)發(fā)展需要。因此，如何走出民主困局，那是他們的問題。 　　

      不過，在我們旁觀別人深陷泥淖而苦苦掙扎的時候，也應(yīng)該檢討和反省自身，至少應(yīng)該清醒，“家家有本難念經(jīng)”。確實，對于有些國家來說，問題在于如何克服“民主公地悲劇”；而對于有些國家來說，問題在于如何克服“民主效率損耗”；對于另外一些國家來說，問題在于如何遏制利益集團(tuán)的影響；而對于其他一些國家來說，問題在于如何克服參與性不足和公共性不足的后遺癥——長官意志包辦主義嚴(yán)重、公權(quán)限制乏力、責(zé)任機(jī)制匱乏、公共政策跑偏等。任何制度安排都有其相對優(yōu)勢與劣勢，就目前西方發(fā)達(dá)國家來看，他們由于民主充裕而陷入困境，因此，問題的關(guān)鍵在于如何克服“民主的經(jīng)濟(jì)矛盾”和“民主的公地悲劇”。從中國的情況來看，政治天平向精英政治方向太過傾斜，政府太過強(qiáng)勢，以至于平民團(tuán)隊由于難以把自己的“話題”轉(zhuǎn)變成政治決策的“議題”而變得火氣十足。因此，如何克服全能主義困境和公權(quán)主導(dǎo)下的“私田”悲劇，那可能是中國的問題。