魯月棉 沈士光

      黨內(nèi)民主能否對人民民主起到示范和推動作用，關(guān)鍵在黨內(nèi)民主自身能否取得長足進步。也正因此，人們對推動黨內(nèi)民主的進一步發(fā)展充滿期待，同時也表現(xiàn)出善意的擔憂。期待和擔憂這兩種反差情緒交織在一起是有理由的，從深層次看，我國目前的黨內(nèi)基層民主尚處于建設(shè)和發(fā)展階段，一方面，它時間不長，成績不俗，所以令人期待；另一方面，它屬于試點性質(zhì)，仍處于“懸浮”狀態(tài)，尚不能轉(zhuǎn)化為正式制度，一些實踐探索存在著止步不前的情況，不容太過樂觀。因此，需要依靠組織和制度兩方面雙管齊下，乃至引入頂層設(shè)計，推動黨內(nèi)基層民主進一步向前發(fā)展。 　　

      “組織之手”依舊不可或缺 　　

      如果我們對黨內(nèi)基層民主做深入細致的考察，就會發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)基層民主的進程有一個重要的特點就是通過“組織之手”來推動。也就是說，沒有各級組織的推動，尤其高層的推動，黨內(nèi)基層民主的進程不僅要比現(xiàn)在緩慢得多，有些方面的探索也是不可能的。即使有些黨內(nèi)基層民主的試行是與黨內(nèi)基層精英人物的強力推動有關(guān)，也要得到上級黨委的認可，最終還是依靠了組織力量。這也是當前階段我國民主發(fā)展總的特點。 　　

      新世紀以來，黨內(nèi)基層民主的試點不斷推開，它的主線是圍繞著黨代會常任制這一核心，主體是縣（市）一級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國有企業(yè)和機關(guān)等基層單位的試行。經(jīng)由的方式是黨代表的直選、黨代表任期內(nèi)發(fā)揮作用、全委會票決制、黨務(wù)公開等。已經(jīng)顯現(xiàn)出的成果是黨代會權(quán)力機關(guān)地位的凸顯，黨員權(quán)利的保障，黨員主體地位的突出等作為政黨組織內(nèi)的，最基本的也是最核心的問題。理順和厘清這些關(guān)系，有助于作為長期執(zhí)政的政黨保持自身機體的免疫能力，有助于作為超大規(guī)模政黨提高組織結(jié)構(gòu)的自我調(diào)節(jié)、革新能力，有助于作為先進性組織對社會各類組織發(fā)揮示范作用。正是由于黨內(nèi)基層民主的實踐，提煉出對全黨都適用的“保障黨員權(quán)利、突出黨員主體地位”這一關(guān)鍵詞，出乎意料、又在情理之中的寫入了全國黨代會的報告中，對黨內(nèi)民主的提升與發(fā)展奠定了扎實的基礎(chǔ)。 　　

      依靠組織力量的推動的確有諸多優(yōu)點和優(yōu)勢，其一，依靠組織力量，減少運行阻力和成本。組織之所以成為現(xiàn)代政治最重要的活動形式之一，主要在于其結(jié)構(gòu)的能力和能量大大優(yōu)于非組織的個體之和。對于中國共產(chǎn)黨這樣一個超大規(guī)模的組織來說尤為重要，目前，黨員的人數(shù)已經(jīng)達到了8000多萬，而且黨員結(jié)構(gòu)形成了“多代同在”的狀況，這是指在我們黨的歷史上，從來沒有像今天那樣處于好幾代人同時屬于這個組織成員的情況。就拿1950年代來說，從黨的誕生到新中國成立，最長和最短的黨齡時間差不過 30年，而到現(xiàn)在，黨員之間黨齡的時間差最多已經(jīng)達到60年。據(jù)統(tǒng)計，目前離退休黨員和35歲以下的黨員各近2000萬名，占總黨員數(shù)的近一半。不同時代的黨員，代際之間的世界觀、價值觀、人生觀必然存在很大的差異，這既是一個客觀的事實，又是將會對黨員、黨的組織產(chǎn)生極大影響的潛在因素。 　　

      這告訴我們這樣一個事實，面對人數(shù)如此之多，差異性如此之大的黨員群體，用什么方式才能夠使得內(nèi)部整合最大化、最優(yōu)化？毫無疑問，依靠組織是最優(yōu)的選擇之一。組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化所產(chǎn)生的能力和能量是巨大的，這也是我們黨在當前的一個重要優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨各級組織縱向上存在著緊密的隸屬關(guān)系，橫向上存在著友好的合作關(guān)系，隸屬關(guān)系能夠使得政令易于下達和貫徹，合作關(guān)系易于協(xié)調(diào)和溝通。而且跨層級的非隸屬關(guān)系也可以因上級組織的政治需要建立起直接指導(dǎo)的關(guān)系，比如中組部有目的地選擇在全國一些縣（市）進行黨代會常任制的試點或者進行縣委限權(quán)試點等等，長期給予關(guān)注和進行直接指導(dǎo)。這樣可以采集原始保真的信息，對成功的經(jīng)驗和出現(xiàn)的問題都能夠有一個較為清晰的邏輯推斷演繹與真實還原的過程，更為重要的是，通過這樣縱橫組織傳輸?shù)募~帶，中央和上級黨委的政治意圖幾乎實時“落地”。 　　

      其二，依靠組織力量，實現(xiàn)“規(guī)劃性變遷”。有一種觀點認為，民主是自然“長成”的，而不能靠人為“做成”。我們認為，從歷史上看，民主的“長成”并非是自然而然的，它可以是“依勢長成”的，特別對于現(xiàn)代社會來說，經(jīng)濟上的迅速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的巨大變化、教育文化上的重要推動，都在根本上成就了民主的根基，因此，積極因勢利導(dǎo)的“做”、某種因素的“促”以及有意識的“育”的過程都是民主健康“長成”不可或缺的重要環(huán)節(jié)。鄧小平在改革開放初期就指出，民主化和現(xiàn)代化一樣，要一步一步地前進，不能用大躍進的做法；另一方面，要在民主傳統(tǒng)和民主基礎(chǔ)薄弱的條件下比較有效地推進民主成長，就必須進行多方面的努力。 　　

      民主的核心內(nèi)涵是人民當家作主。長期以來，我國民眾政治權(quán)利的缺失和政治生活遭遇的極端不均衡，源于政治系統(tǒng)的粗鄙、政治資源的高度壟斷。在現(xiàn)代政治系統(tǒng)發(fā)達和政治文明進展如此之快的當代，如果還停留在討論什么情況下人民能當家作主，什么情況下人民還不能當家作主這樣的議題，其動機是很值得質(zhì)疑的。執(zhí)政黨一個最重要的目標之一是改革政治體制的弊端，支持和維護人民當家作主的權(quán)利。黨內(nèi)基層民主的發(fā)展進程有一個重要的特點，就是“規(guī)劃性變遷”。所謂“規(guī)劃性變遷”就是按照黨內(nèi)民主優(yōu)先發(fā)展，黨內(nèi)基層民主先行一步的規(guī)劃，在黨內(nèi)基層試行改革，從而逐步實現(xiàn)自下而上的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制的漸進變革。領(lǐng)導(dǎo)體制變革的一個重要標志是黨代會成為名副其實的黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)，組織體制的變革則是黨內(nèi)基層領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生權(quán)歸屬于經(jīng)由全體黨員的選舉。領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制是互為耦合的關(guān)系，黨代會成為黨內(nèi)權(quán)力機關(guān)，也就意味著領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生權(quán)歸屬于全體黨員。然而，這種變遷必須經(jīng)過一個漸進過程，也毫無疑問需要執(zhí)政黨有計劃的推動。 　　

      生成推進黨內(nèi)基層民主的力量 　　

      如果對改革開放30多年來在推進人民民主、基層群眾自治與黨內(nèi)基層民主進行方式、手段上進行比較，就會發(fā)現(xiàn)，兩者之間有很大不同。主要表現(xiàn)在，推動黨內(nèi)基層民主和人民民主、基層群眾自治的動力源不一樣，黨內(nèi)基層民主主要依據(jù)的是組織的力量，而人民民主、基層群眾自治則主要依賴于制度的力量。上述的論述已經(jīng)表明，“規(guī)劃性變遷”的思路決定了上層組織對推動黨內(nèi)基層民主發(fā)展的重要性，甚至起到關(guān)鍵作用。沒有上層黨委的支持，許多黨內(nèi)基層民主的實踐有可能就此止步，許多的困難難以攻堅，許多的探索也難以有所突破。 　　

      而回顧我國推進人民民主、基層群眾自治的進程就可以發(fā)現(xiàn)，它們?nèi)〉眠M步的來源在于制度力量的推動。改革開放初期，全國人大常委會先是修改相關(guān)的法律和制度，規(guī)定了縣鄉(xiāng)兩級實行人民代表的直接選舉，在縣級以上設(shè)立地方人大常委會。正因為有了全國范圍內(nèi)的選舉實踐，我國的人民民主才有很大的發(fā)展和提高。村民自治的經(jīng)驗也表明，先是在憲法規(guī)定了村委會是我國基層群眾自治組織，幾度修改《村委會組織法》，并輔之以發(fā)布一系列相關(guān)的規(guī)范性文件，村民自治在一個時期內(nèi)取得了很大的進展，被認為在我國最不可能實現(xiàn)民主的群體中，率先進行了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的民主實踐活動。而從總體上看，黨內(nèi)基層民主的推動所形成的“規(guī)條”、制度還很少，即使有也呈碎片化，有的且相當滯后。因此，我們認為： 　　

      第一，制度和組織要生成合力，以改變組織推動后成果消解和制度虛置的問題。依靠組織力量的推動很明顯的特征就是制度的形成尚存一個空缺期。在黨內(nèi)基層民主實踐過程中，“組織之手”一般是通過強力推動的，組織推動的結(jié)果是要形成制度成果，而在這個初期，制度的內(nèi)涵尚不清楚，只有通過不斷實踐，制度的內(nèi)涵才逐漸形成、清晰并且豐富起來。組織推動最后要落實到制度跟進，這樣黨內(nèi)基層民主實踐的鞏固才有初步的保障。而過去，這兩個方面是脫節(jié)的，組織推進是一回事，制度跟進又是另一回事，在組織推進下，黨內(nèi)基層民主某一方面的實踐探索有了一定政治影響，卻少見后續(xù)的制度跟進和覆蓋，于是，組織推動下形成的成果逐漸消解，創(chuàng)新的制度只能虛置等待。 　　

      第二，需要進行頂層設(shè)計，改變權(quán)力推動改革，權(quán)力滯后改革的兩難困境。黨內(nèi)基層民主的推動力在組織，組織推動的力量一部分來源于層級的隸屬關(guān)系，一部分出于黨內(nèi)成員的訴求，前者出于“命令―服從”的意識和職責要求，后者顯示了黨內(nèi)民主改革的方向和趨向。但是在改革的初期，權(quán)力之手的確起著重要的作用，而隨著民主的實踐探索和發(fā)展，到了一定的階段必然要顛覆權(quán)力來源，以保障一般公民和黨員的權(quán)利為歸宿，也就是說，用權(quán)力促進民主的初衷往往會造成民主削弱權(quán)力的結(jié)果。比如說，在兩次全國黨代會報告中，要求擴大試行縣（市）一級黨代會常任制，各級組織也在著力推動，問題是實踐過程中，黨代會常任制試行的結(jié)果是它要成為黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)，成為名副其實的決策機構(gòu)，它勢必會改變常委會決策體制，擴大黨員和代表的權(quán)利，限制少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力。雖然，這是黨內(nèi)民主發(fā)展的方向和最終的目標，但顯然與目前政治體制結(jié)構(gòu)不相一致，也是不能互相兼容的。這樣，組織推動黨內(nèi)基層民主的動力自然會自動減弱，組織也缺少將創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為制度的自覺。 　　

      因此，在目前這個階段需要“十二五”規(guī)劃提出的“頂層設(shè)計”之劍的正式“出鞘”。無疑，“頂層設(shè)計”是一種組織的推動，當然也需要權(quán)力發(fā)揮影響力，但是它超越了一般組織只擴大權(quán)力而不能弱化權(quán)力的改革偏好。它綜合考量權(quán)力在不同時期的權(quán)重，以先強后弱的方式推進改革，讓制度先以替補的身份，后擴大容量，進而成為真正管用的正式規(guī)則，逐步鞏固和實現(xiàn)黨內(nèi)基層民主。