許耀桐

      內(nèi)容提要

      民主集中制中有兩個“集中”。第一個“集中”是民主基礎上的“集中”，這規(guī)定了它與民主相聯(lián)系，從屬于民主制度，必然要求凡屬黨的重大事務，都必須經(jīng)過黨內(nèi)民主討論、民主議決。第一個“集中”表現(xiàn)為三種形式，一是通過重大決策形成的“集中”；二是通過制定規(guī)章制度形成的“集中”；三是通過選舉或任命干部形成的“集中”。第二個“集中”是“集中” 指導下的民主，它有著發(fā)揮“指導民主”的作用。這里的“集中”，也必然與民主相聯(lián)系并從屬于民主制度。“集中”何以能指導民主呢？因為它是在廣泛民主基礎上而產(chǎn)生的，這樣的“集中”代表著“眾意”和“共識”，所以才有資格和能力指導民主。“集中指導下的民主”，就是用“民主基礎上的集中”所形成的三個方面來“指導民主”。民主集中制的“集中”實行的好壞，與“一把手”能否正確理解和執(zhí)行“集中”關系甚大。“一把手”要自覺地遵守“民主基礎上的集中”，并帶頭用“民主基礎上”形成的“集中”指導“民主”。 　　

      關鍵詞

      民主集中制、集中、制度屬性、表現(xiàn)形式 　　

      民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和組織制度。對于什么是民主集中制，《中國共產(chǎn)黨章程》明確指出，“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合。”這是中國共產(chǎn)黨對民主集中制作出的創(chuàng)新性的理論發(fā)展。這個定義科學地的闡釋了，民主集中制包含兩大基本過程和程序，一個是“民主基礎上的集中”，一個是“集中指導下的民主”。顯而易見，這兩大基本過程和程序中都包含著兩個關鍵的要素，即“民主”和“集中”。就兩個要素而言，關于“民主”的規(guī)定和涵義，大家都易于理解和掌握，不會產(chǎn)生什么爭議。但是關于“集中”，卻很容易引起歧見，以至于出現(xiàn)種種誤讀。因此，很有必要對什么是民主集中制的“集中”，作出正確、合理的解析。 　　

      一、“集中”的制度屬性 　　

      民主集中制中有兩個“集中”，第一個“集中”是民主基礎上的“集中”。那么，怎樣看待這個“集中”呢？這里，我們必須注意和強調(diào)“集中”前面有個“民主基礎上的”限定詞，即“集中”必須是“民主的”，而非其他什么別的來著。這個解讀非常重要，因為從根本上說，“集中”有著兩種不同性質(zhì)的形態(tài)，一種是與民主相聯(lián)系的、從屬于民主制度的“集中”，即民主的“集中”；另一種則是與專制相聯(lián)系的、從屬于專制制度的“集中”，即專制的“集中”。由于有著兩種性質(zhì)不同的“集中”，對“集中”的規(guī)定和要求也就截然不同。 　　

      把民主集中制的“集中”與民主相聯(lián)系，使之從屬于民主制度，這就必然要求，凡屬黨的重大事務，都必須經(jīng)過黨內(nèi)民主討論、民主議決。由于黨員享有知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權的民主權利，在黨內(nèi)居于主體地位，發(fā)揮著主體作用，所以，黨內(nèi)就必須充分開展民主，然后，才能在民主基礎上進行“集中”。而且，在實行民主的“集中”時，必須實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，就是按照多數(shù)人達成的共識辦事。反之，如果把“集中”與專制相聯(lián)系，使之從屬于專制制度，這樣的“集中”必然無視民主，它也無須顧及民主，搞得當然就是“一個人或少數(shù)人說了算”那一套，勢必造成“一言堂”、“家長制”獨裁、掌控的局面。這樣的“集中”，必然使民主集中制變質(zhì)走樣。 　　

      民主集中制的第二個“集中”是“集中”指導下的民主。這個“集中”明確地表明，它有著發(fā)揮“指導民主”的作用。這里的“集中”，也必然與民主相聯(lián)系并從屬于民主制度。“集中”何以能指導民主呢？這是因為，由于第一個“集中”是在廣泛民主基礎上而產(chǎn)生的，這樣的“集中”代表著“眾意”和“共識”，所以才有資格和能力指導民主，即大家在集體所形成的看法、觀點、意見、規(guī)范付之行動面前，必須講服從、講遵守。此時，倘若還有個別人或少數(shù)人不愿意、不贊成，仍然說三道四，還要保有在一般情況下可以表示反對、不予理睬的民主，那就要對這樣的民主施加紀律的約束和處置。反之，如果是用與專制相聯(lián)系并從屬于專制制度的“集中”去指導民主，由于失去了“眾意”、“共識”，不過是以一個人或少數(shù)人的意志、意見強加于眾人、控制眾人。這樣的“集中”所指導的顯然不是什么民主，而是眾人已經(jīng)從根本上被剝奪了民主。用這樣專制的“集中”指導民主，自然與民主集中制背道而馳了。 　　

      二、“集中”的表現(xiàn)形式 　　

      民主集中制的兩個“集中”，都有著十分具體的表現(xiàn)形式。如果脫離了這些具體形式而談論民主集中制的“集中”，也容易造成混亂和無所適從。先從“民主基礎上的集中”這方面來分析，其“集中”有以下三個表現(xiàn)形式： 　　

      一是通過重大決策形成的“集中”。黨的活動和工作，最重要的就是對國內(nèi)外重大問題和黨的重大事務作出決策。這樣的決策，產(chǎn)生的是關于黨的路線、方針、政策、決定等等結(jié)果。黨的路線、方針、政策、決定是黨的生命線，各級黨的代表大會、委員會和黨組、總支部等組織，承當著就重大問題和重大黨務進行決策的重任。在實施重大決策的過程中，黨內(nèi)必須充分發(fā)揚民主，廣泛征求意見，甚至允許進行爭論和辯駁。重大決策還要經(jīng)過民主程序，切忌變成少數(shù)人的空忙。要采取會議表決的形式，達到過半數(shù)或三分之二以上的才能獲得通過。這樣的“集中”，才真正是民主基礎上的“集中”，具有公信力和約束力。 　　

      二是通過制定規(guī)章制度形成的“集中”。黨要順利地開展各項活動和工作，還需要制定各種規(guī)章制度。黨的規(guī)章制度作為“黨規(guī)黨法”，是黨的組織和全體黨員行動的準則，具有科學規(guī)范性和長期穩(wěn)定性。制定黨的規(guī)章制度，是一件十分慎重的事情，絕不能成為某個人或某一些人意志的體現(xiàn)和需要的滿足。黨的規(guī)章制度的產(chǎn)生和以后的修改完善，同樣需要經(jīng)過廣泛的調(diào)查研究、廣泛的民主討論，使之成為集體智慧的結(jié)晶。 　　

      三是通過選舉或任命干部形成的“集中”。黨組織的活動和工作，總是由黨的各級干部負責和主持的。各級黨的干部是黨的事業(yè)的骨干、人民的公仆。黨的各級領導干部的產(chǎn)生方式有兩種：其一是選舉產(chǎn)生，黨的各級代表大會的代表和委員會（委員、常委、副書記、書記等）的產(chǎn)生，采用無記名投票的方式。候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀討論?？梢灾苯硬捎煤蜻x人數(shù)多于應選人數(shù)的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產(chǎn)生候選人名單，然后進行正式選舉。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權利。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。選舉要體現(xiàn)大多數(shù)選舉人的意志。其二是由領導機關任命產(chǎn)生，例如，作為黨的派出機關的黨組，其成員由批準成立黨組的黨組織決定。黨組設書記，必要時還可以設副書記。這種干部任命，也是民主的形式，歸根到底是賦予經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的黨組織的一種職權。通過選舉或任命干部形成的“集中”，就是給予這些干部以權力，在集體分工、個人負責情況下所具有的執(zhí)行權，即“首長負責制”的辦事權力。需要強調(diào)指出的是，賦予選舉或任命干部的“集中”權力，僅僅是完成黨的任務的執(zhí)行權力，即為執(zhí)行和完成黨的任務過程中所負有的指揮權、督查權，而不是其他別的什么權力。 　　

      在弄清楚了“民主基礎上的集中”的表現(xiàn)形式后，再來看“集中指導下的民主”其“集中”所具有的表現(xiàn)方式，就容易多了。“集中指導下的民主”，就是用“民主基礎上的集中”所形成的三個方面來“指導民主”。第一，用重大決策的“集中”指導民主，就是不讓有人公然在言論和行為上有公開反對黨的路線、方針、政策、決定等的民主權利。當然，黨的路線、方針、政策、決定等等形成之后，也不是永遠地定于一尊、不可更變的，個別人可以保留自己的意見，可以在下一次會議或適當?shù)膱龊咸岢霎愖h和動議，可以通過民主的方式進行變更，以形成新的“民主基礎上的集中”的結(jié)果。但在沒有做出這樣的改變之前，任何人是不允許任意反對和拒不實行現(xiàn)行的規(guī)定，不能說什么“我有我的自由和民主權利”。第二，用規(guī)章制度的“集中”指導民主，就是不讓有人具有不服從、不遵守規(guī)章制度的民主權利。規(guī)章制度形成之后也不是再不可以改變的，但同樣地，在未作出新的改變之前，任何人也沒有任何理由不予服從遵守。第三，用干部分工負責所具有的“集中”權力指導民主，此時，除了領導者個人把執(zhí)行權濫用來反對黨的路線、方針、政策、決定以及規(guī)章制度可以理所當然地被拒絕和控告外，是不允許任何人有不服從他的執(zhí)行權的所謂的民主言論和行動。 　　

      三、簡短的結(jié)論 　　

      以上論述表明，“民主基礎上的集中”，無論就其制度屬性還是就其表現(xiàn)形式來說，都是對多數(shù)人的認識和意見的“集中”；而“集中指導下的民主”，其“集中”也都是以多數(shù)人的認識和意見，進一步約束和規(guī)范少數(shù)人的不正常的民主行為，而不允許少數(shù)人任意去推翻多數(shù)人的認識和意見。這兩個“集中”，說到底都體現(xiàn)了對大多數(shù)人的民主權利的尊重。因此，民主集中制的兩個“集中”，在其本質(zhì)上都是民主的，也只能是民主。 　　

      在我國現(xiàn)實政治生活中，民主集中制的“集中”實行的好壞，與“一把手”能否正確理解和執(zhí)行“集中”關系甚大?，F(xiàn)在，“一把手”常為人詬病，“一把手”成為“一霸手”。其主要原因在于：“一把手”權力過大，“一把手”用權不當，“一把手”權限不受制約監(jiān)督。有人形象地說，“一把手”有“三個一”，即：“決策一言堂”、“用人一句話”，“花錢一支筆”。在這樣的情況下，“一把手”牢牢地掌控著“集中”的權力，實際上等同于壟斷了“集中”。這樣的“一把手”的“集中”，顯然是不恰當?shù)?，它違背了民主集中制關于“集中”的規(guī)定，是釀成濫用“集中”的根本弊端。 　　

      顯而易見，作為黨政各級組織和領導班子的“一把手”在實行民主集中制時，首先，“一把手”要自覺地遵守“民主基礎上的集中”。在“民主基礎上的集中”過程中，他有著民主權利，有著和他人一起參與決策的民主權利。在決策過程中，“一把手”和委員會中的或領導班子中的任何一個成員一樣，地位是平等的，有著關于決策的創(chuàng)制權、議論權和表決權；在決策付諸表決時，“一把手”也只有一票的權力。絕不能認為，“一把手”在決策中具有特權，決策必須以他的意見為準，一切得聽他的。在任何的決策過程中，無論如何都必須實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。當“一把手”自身處于少數(shù)時，或者是一個人時，他都必須服從多數(shù)，而不是相反。“一把手”在決策過程中發(fā)揮的作用應該是，善于集中大家的好主意、好看法，或者能夠提出好主意、好看法并引導大家形成新見解、新共識。“一把手”絕不能動輒以自己的意見強加于他人，以自己的意志為轉(zhuǎn)移。其次，在“集中指導下的民主”過程中，“一把手”要帶頭用“民主基礎上”形成的“集中”指導“民主”，而不能拋開“民主基礎上的集中”另搞一套，以個人的看法、意見作為“集中”，要求大家服從。這樣，“一把手”就會得到尊重，“一把手”的權力就有了合理的邊界規(guī)范。 　　

      有了以上關于民主集中制“集中”的準確的認識，今后在黨的工作和黨內(nèi)生活實踐中，我們就可以進行對照、判斷、檢查，可以有效地防止有人瞞天過海、偷梁換柱的做法，把凡是不符合以上民主集中制的“集中”的那些錯誤言行摒棄在外，以利于更好地貫徹執(zhí)行民主集中制這項根本制度和原則。 　　

（作者系國家行政學院科研部主任、教授）