盧文華      

      按黨章規(guī)定如期召開黨的代表大會，有效發(fā)揮黨的代表大會本應(yīng)有的作用，是黨組織和黨內(nèi)政治生活健康發(fā)展的基本要求。我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)召開了十七次全國代表大會。現(xiàn)在，黨的代表大會制度建設(shè)已步入制度化、規(guī)范化的正常軌道。 　　

      黨史上的黨的全國代表大會。1949年前共召開了 7次黨的全國代表大會。建黨之初，黨的全國代表大會基本做到了按黨章規(guī)定如期召開。從 1921年到1926年，按照黨章每年召開一次代表大會的規(guī)定，共開了五次代表大會，其中，四大延期半年多，五大延期一年多。在非常背景下，1928年在莫斯科召開了黨的第六次全國代表大會。六大黨章規(guī)定，每年召開一次“全國大會”。 黨的六大到七大，由于嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭環(huán)境、黨內(nèi)路線斗爭和思想斗爭等因素的影響，沒能按時召開，直到1945年才召開，間隔長達(dá)17年。 　　

      新中國成立后已召開了10次黨的全國代表大會。黨的七大黨章規(guī)定，每三年召開一次黨的全國代表大會。由于黨的七大后歷經(jīng)解放戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略決戰(zhàn)、開國之初的百廢待興以及黨內(nèi)與高饒集團(tuán)的斗爭，致使黨的八大（1956年召開）與七大又相隔11年，少開了三次全國代表大會。1957年后，黨內(nèi)對黨的指導(dǎo)思想逐漸發(fā)生嚴(yán)重分歧，黨內(nèi)政治生活不正常，致使黨的八大至九大（1969年召開）又間隔13年。八大前夕，毛澤東提出，可以仿照人民代表大會（“人民的國會”）的辦法，搞一個“黨的國會”，設(shè)黨的常任代表，每年非開會不可。黨的八大把黨代會常任制列為黨章修改的重要內(nèi)容，提出把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣。因此，在八大至九大期間的1958年，還召開了黨的歷史上唯一的一次全國黨代會常任制會議（八大二次會議）。但這次會議卻改變了八大關(guān)于我國主要矛盾及國內(nèi)階級關(guān)系的正確論斷，改變了八大在綜合平衡中穩(wěn)步前進(jìn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針，提出了帶有嚴(yán)重錯誤的決議。九大黨章規(guī)定，每五年召開一次黨的全國代表大會。十大是在1973年召開的，提前了一年。十大黨章也規(guī)定，每五年召開一次黨的全國代表大會。十一大是在1977年召開的，也提前了一年。新中國成立后至十一屆三中全會前，在和平環(huán)境下，應(yīng)該說召開黨的全國代表大會，已具備了較好的條件，但幾次黨的全國代表大會都沒有按黨章規(guī)定如期召開。這主要是黨內(nèi)政治生活不正常，不正常的政治原因?qū)е卵悠诨蛱崆罢匍_。 　　

      進(jìn)入改革開放新時期后，從黨的十二大以來的歷次黨的全國代表大會，都做到了按照黨章規(guī)定，五年屆期滿時如期正常召開。黨的十四大正式對縣（市、區(qū)）以上各級黨的代表大會的時限統(tǒng)一規(guī)定為五年，但對黨的基層委員會的任期尚未作統(tǒng)一規(guī)定?，F(xiàn)在，在實(shí)踐中，縣（市、區(qū)）一級及以上各級黨的代表大會已經(jīng)形成了五年舉行一次，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨的代表大會形成了三年舉行一次的基本格局。 　　

      黨的代表大會制度建設(shè)的新發(fā)展。改革開放以來，黨的代表大會制度建設(shè)已經(jīng)步入制度化、規(guī)范化的正常軌道，對健全黨內(nèi)政治生活起到了十分重要的作用。特別是十六大以來，黨的代表大會制度建設(shè)在漸進(jìn)改革中獲得了新的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾方面。第一，黨代會代表的產(chǎn)生方式更加民主。許多地方圍繞擴(kuò)大黨內(nèi)民主，改進(jìn)候選人提名方式，擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，一些基層還探索實(shí)行黨代表直選制度。2007年初，中央在下發(fā)《關(guān)于黨的十七大代表選舉工作的通知》中，不僅對出席十七大代表的應(yīng)具備的條件作出了明確規(guī)定，而且對各選舉單位選舉代表的差額比例、選舉方式等提出了許多新要求，進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化了黨代會代表民主選舉的操作程序。第二，黨的各級委員會對同級黨的代表大會負(fù)責(zé)的制度更加明確規(guī)范。黨的十六大以來，從中央做起，先后建立了一系列有關(guān)政治局常委、政治局、中央全會的定期報告工作和接受監(jiān)督的制度，并要求地方各級黨組織要建立和完善有關(guān)規(guī)章制度。第三，黨代會選舉制度建設(shè)有新進(jìn)步。包括黨代會選舉在內(nèi)的黨內(nèi)選舉，已建立形成一系列的法規(guī)制度。現(xiàn)在，各級黨代會無論是代表的選舉，還是會上的選舉，盡管組織意圖左右選舉的情況時有發(fā)生，但更加尊重選舉人的意志，已成大勢。第四，黨代會工作報告從起草形成到會上審議更加注重發(fā)揚(yáng)民主、廣泛聽取意見和建議，更好地集中智慧和凝聚共識。第五，黨代會閉會期間繼續(xù)發(fā)揮黨代表作用的探索，有新突破。許多地方在實(shí)踐中探索建立了代表視察制度、代表調(diào)研制度、代表提案制度、代表質(zhì)詢制度、代表聯(lián)系黨員群眾制度、代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度等一系列制度，更好地發(fā)揮黨代會閉會期間黨代表的作用。 　　

      黨的代表大會制度建設(shè)的不足。理想與現(xiàn)實(shí)之間的距離、應(yīng)然與實(shí)然之間的緊張，可謂人類政治生活的基本境遇。從實(shí)踐運(yùn)行狀況檢視，黨的代表大會制度設(shè)計(jì)應(yīng)達(dá)到的理想狀態(tài)或者說本應(yīng)發(fā)揮的作用，與發(fā)展黨內(nèi)民主的要求，與廣大黨員的心理期待，都存在不相適應(yīng)的問題。如黨代會法定職權(quán)的實(shí)體性規(guī)定缺乏剛性的程序性支撐，不能真正完全落實(shí)，事實(shí)上部分法定職權(quán)常被常委會、全委會代行，監(jiān)督職能也難以真正充分發(fā)揮；代表發(fā)揮作用的動力和責(zé)任等具體機(jī)制不夠完善；代表的結(jié)構(gòu)比例不盡合理，一些代表參政議政的素質(zhì)能力不能適應(yīng)履職的要求；選舉的一些環(huán)節(jié)缺乏公開性、可監(jiān)督性的程序保證，甚至成為個別或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個人意志和既定意圖的實(shí)現(xiàn)方式；選舉結(jié)果的嚴(yán)肅性有時未得到應(yīng)有的尊重，有些地方在黨的代表大會閉會期間，干部的組織調(diào)整過于頻繁，選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)變動面過大，甚至大會結(jié)束不久就變動，弱化了干部對選舉他的代表的負(fù)責(zé)意識，等等。這些問題和不足，是黨的代表大會制度在實(shí)踐運(yùn)行中產(chǎn)生的，也有待于在理論研究和實(shí)踐發(fā)展中探索解決。