遲福林　　

      內容提要 　　

      順應各族人民過上更好生活的新期待，以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，是十七屆五中全會提出的制定“十二五”規(guī)劃必須堅持的指導思想。為了更好地體現(xiàn)這一指導思想，在發(fā)展中促轉變，在轉變中謀發(fā)展，“十二五”期間應努力實現(xiàn)由對物的追求向人的自身發(fā)展追求、由經(jīng)濟總量導向向國民收入導向、由國富優(yōu)先向民富優(yōu)先的轉變，在發(fā)展中轉變，推進公平與可持續(xù)的科學發(fā)展；從投資主導轉向消費主導，從工業(yè)化主導轉向城市化主導，從中高碳經(jīng)濟轉向低碳經(jīng)濟，從公共產品短缺轉向城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，在轉變中發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整；把收入分配體制置于新階段改革的關鍵位置，把政府轉型作為新階段改革的重點，建立高層次的改革統(tǒng)一協(xié)調機制，使改革真正成為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力。 　　

      面對即將開始的歷史新征程，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》為中國勾畫出了未來五年的發(fā)展藍圖，牽動人心,催動奮進。《建議》中明確指出：“十二五”規(guī)劃必須順應各族人民過上更好生活的新期待，以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，深化改革開放，保障和改善民生，鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，為全面建成小康社會打下具有決定意義的基礎。日前在京召開的中央經(jīng)濟工作會議再次強調，在2011年的經(jīng)濟工作中，各方面要切實把重點放到加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式上來，使經(jīng)濟增長速度與結構質量效益相統(tǒng)一，經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調，切實做到在發(fā)展中促轉變、在轉變中謀發(fā)展。在新的時代背景下，如何適應新的形勢變化，按照中共十七屆五中全會和中央經(jīng)濟工作會議的要求，以更大的決心和勇氣全面推進各領域的改革，在發(fā)展中促轉變，在轉變中謀發(fā)展，顯然是“十二五”時期面臨的重大課題。 　　

      在發(fā)展中促轉變,推進公平與可持續(xù)的科學發(fā)展 　　

      與此前三十年相比，我們今天面對的外部市場和國內需求結構都有了重大變化。從外部環(huán)境看，外部市場需求難以在短期內恢復，即使有所恢復，也不是原來數(shù)量的簡單恢復，而將伴隨著重大的結構調整，尤其是在“后哥本哈根時代”，全球氣候變化與綠色發(fā)展的呼聲越來越高，我國發(fā)展因而面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰(zhàn)。從內部環(huán)境看，我國社會的需求結構開始發(fā)生重要變化，擴大內需已成為我國發(fā)展階段變化的內在要求。在此背景下，需要從偏重提高經(jīng)濟總量向著力擴大內需戰(zhàn)略轉變，實現(xiàn)公平與可持續(xù)的科學發(fā)展。這主要體現(xiàn)在如下幾個方面：　　

      一是由對物的追求向人的自身發(fā)展追求的轉變。同以往相比，當前人的自身發(fā)展引發(fā)的發(fā)展型消費需求，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的內生動力。從近些年的實踐看，在人的自身發(fā)展得不到有效解決、發(fā)展型需求增長緩慢的情況下，繼續(xù)把改革政策的重點放在刺激物質產品供給上，不僅容易造成生產過剩危機，而且還有可能引發(fā)某些新的社會矛盾和社會風險。在發(fā)展型階段特征越來越突出的背景下，只有以人的自身發(fā)展為重點，盡快釋放發(fā)展型消費需求，才能擴大社會的總需求，形成經(jīng)濟社會發(fā)展新的活力和動力。“十二五”時期，堅持擴大內需戰(zhàn)略，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，重要的任務是圍繞人的自身發(fā)展進行體制創(chuàng)新，由此釋放13億人的發(fā)展型需求，促進向消費大國的歷史性轉變。 　　

      二是由經(jīng)濟總量導向向國民收入導向的轉變。這些年，我國在經(jīng)濟總量快速擴張的同時，消費率持續(xù)走低，主要矛盾在于國民收入分配結構嚴重不合理。城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距不斷拉大，嚴重制約了中低收入者消費能力和消費水平的提高。城鄉(xiāng)居民消費需求和消費結構的提升，關鍵在于形成公平合理的國民收入分配格局。從這個意義上說，經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的本質要求就是實現(xiàn)發(fā)展導向由經(jīng)濟總量轉向國民收入，建立擴大消費需求的長效機制。 　　

      三是由國富優(yōu)先向民富優(yōu)先的轉變。國富、民富都十分重要。但問題在于，長期追求國富優(yōu)先的增長，會使國家生產力增長優(yōu)先并快于民眾消費能力的增長，而導致社會總需求不足。堅持民富優(yōu)先的發(fā)展，使發(fā)展成果惠及所有社會成員，能逐步提高居民的收入水平，能有效提高消費率，從而明顯提升國家實力，促進社會和諧發(fā)展。新階段“民富優(yōu)先”有利于實現(xiàn)“民富國強”的大目標，使13億人的發(fā)展型需求成為經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整的巨大推動力。 　　

      在轉變中謀發(fā)展,重在實現(xiàn)經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整 　　

      盡管我國的經(jīng)濟總量已居世界前列，但由于我國仍是一個發(fā)展中國家，不加快發(fā)展，國內包括就業(yè)在內相當多的問題無法得到有效解決。但也應看到，我國新時期的發(fā)展與過去三十年相比，不僅外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，發(fā)展也呈現(xiàn)出鮮明的階段性特征。“十二五”推進公平與可持續(xù)的科學發(fā)展,要按照十七屆五中全會的部署，加快經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整。 　　

      一是從投資主導轉向消費主導。無論從后危機時代全球化演進的態(tài)勢，還是從我國中長期發(fā)展的要求看，大進大出的模式都應當終結。在發(fā)展的特定階段，有效發(fā)揮國際市場作用推進經(jīng)濟發(fā)展是一個必經(jīng)的階段。但作為一個13億人口的大國，經(jīng)濟增長長期建立在外需基礎之上，必然會帶來重大的系統(tǒng)性風險。從過去幾年的發(fā)展看，過于依賴國際市場，經(jīng)濟增長極易受國際形勢影響，潛在的經(jīng)濟風險和社會風險都難以預估。消費是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的內生動力，消費主導的發(fā)展模式，具有穩(wěn)定性和持久性。當前投資、消費失衡是現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展方式的突出矛盾，未來五年要努力實現(xiàn)投資主導向消費主導的歷史性轉變，努力實現(xiàn)由消費主導的基本格局。 　　

      二是從工業(yè)化主導轉向城市化主導。“十二五”時期，我國正處在由工業(yè)化主導向城市化主導的轉型和變革的重要階段，城市化將呈現(xiàn)快速發(fā)展的基本趨勢。城市化時代，應當以城鄉(xiāng)一體化為基礎，不能再以犧牲農村來加快城市發(fā)展。在加快城市化的同時，要注重推進農業(yè)產業(yè)化，加快社會主義新農村建設。“十二五”城市化進程中突出的問題是兩億農民工如何市民化，應當讓“農民工”三個字成為歷史。以此為目標盡快改革戶籍、土地、社會福利、行政體制等的制度安排。同時，處于發(fā)展型新階段的城市化，必然是消費拉動的城市化。這就需要加快調整產業(yè)結構、經(jīng)濟結構，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，使其與城市化的需求相適應。沒有城市化尤其是大中城市的發(fā)展，結構調整難以到位。以城市化為載體發(fā)展現(xiàn)代產業(yè)體系，提高產業(yè)核心競爭力，是經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整的內在要求。 　　

      三是從中高碳經(jīng)濟轉向低碳經(jīng)濟。低碳經(jīng)濟不僅是對現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的挑戰(zhàn)，更是加快發(fā)展方式轉變的重要歷史機遇。低碳經(jīng)濟將帶來一場新的技術革命，帶來一場深刻的生活方式的革命，帶來一場重大的制度革命。新階段推動低碳經(jīng)濟時代的轉型與改革重要的是制度安排。“十二五”推進低碳經(jīng)濟時代的轉型與變革，亟待推進以下幾項改革：制定并實施有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的財稅政策，應重點考慮資源稅改革，并以此作為資源價格改革的切入點；全面推進能源價格形成機制改革；推進環(huán)境產權制度改革，促進環(huán)境產權的公平交易；建設碳交易體制機制，建立并完善市場在碳交易中的價格發(fā)現(xiàn)機制。 　　

      四是從公共產品短缺轉向城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。隨著社會公共需求結構的變化，我國當前面臨的一個突出矛盾是公共產品短缺。解決這一矛盾，對我國發(fā)展方式轉變將產生重大影響。首先，它關系到消費傾向又涉及到再分配的水平。其次，公共服務與收入分配差距相聯(lián)系。目前，我國城鄉(xiāng)收入差距是3.3：1，如果將教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和就業(yè)等公共服務加進去，城鄉(xiāng)實際收入差距將達到5—6：1。從現(xiàn)實情況看，推進基本公共服務均等化，有經(jīng)濟水平的制約，更涉及到制度的安排。我國要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，重要的是要加快建立公共服務體制，構建基本公共服務均等化的體制基礎。“十二五”時期,要加快包括科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)體制改革，增加公共服務供給能力，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務的差距。 　　

      “十二五”轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的改革攻堅 　　

      “十二五”時期的經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，將是經(jīng)濟社會領域的一場深刻變革。需要按照十七屆五中全會的要求，以更大的決心和勇氣全面推進各領域的改革，使改革真正成為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力。 　　

      首先，要把收入分配體制置于新階段改革的關鍵位置。 　　

      “十二五”能否在收入分配體制改革上攻堅克難，取得突破，對加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變具有決定性影響。收入分配體制改革牽動發(fā)展方式轉變全局。這不僅在于它已成為全社會普遍關注的焦點問題，還在于它是撬動國內消費需求增長的戰(zhàn)略支點，是形成消費主導的重要基礎。實現(xiàn)由對物的追求向人的自身發(fā)展追求的轉變，關鍵在于能否通過收入分配體制改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增加，滿足多數(shù)人基本發(fā)展型需求，實現(xiàn)經(jīng)濟總量導向向國民收入導向的轉變，關鍵在于能否通過收入分配體制改革“分好蛋糕”和“共享蛋糕”，為進一步“做大蛋糕”創(chuàng)造有利的制度條件，實現(xiàn)由國富優(yōu)先向民富優(yōu)先的轉變，關鍵在于能否通過收入分配體制改革，建立“藏富于民”的基礎制度。由此可見,“十二五”時期收入分配制度改革能否有實質性推進，將成為檢驗經(jīng)濟發(fā)展方式轉變成功與否的核心所在。 　　

      以收入分配改革帶動財稅體制改革。“十二五”財稅體制改革的有效性，取決于其能否在調節(jié)國民收入分配格局中發(fā)揮基礎性作用。例如：完善財政收入體制，在將國有資產租金和利潤、土地出讓金等預算外收入、非預算收入納入財政預算的同時，實施結構性減稅政策，在初次分配中提高勞動者報酬份額；在再分配中調整財政支出結構，大幅度降低經(jīng)濟建設支出和行政管理費用的占比，為推進基本公共服務均等化奠定重要的財政基礎；以基本公共服務均等化為目標，形成事權與財力相匹配的中央地方財稅體制，有效地促進政府轉型；建立和完善人大對財政預算的審查和批準體制，實現(xiàn)財政公開化和民主化，為政治體制改革尋求現(xiàn)實的突破口。 　　

      以民富優(yōu)先為目標的收入分配改革，是涉及重大利益關系調整的深刻變革。它涉及到國家、企業(yè)、居民之間利益格局的重大調整，涉及到城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間利益格局的重大調整，涉及到中央地方利益格局的重大調整，涵蓋了經(jīng)濟基礎、上層建筑的整體性建構，其難度和復雜性遠遠超出以往的改革。“十二五”能不能以更大的決心、勇氣和魄力，在理順收入分配關系上動真格，在重大利益關系調整上動真格，決定著改革攻堅的成效，決定著經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整的成敗。為此，建議在“十二五”頭一兩年，盡快出臺收入分配體制改革和財稅體制改革的總體方案，為“十二五”時期的改革攻堅起好步、開好頭。 　　

      其次，要把政府轉型作為新階段改革的重點。政府轉型決定“十二五”改革全局。比如，解決資源環(huán)境約束的矛盾，關鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟運行機制由政府主導向市場主導的轉變；解決收入分配差距拉大的矛盾，關鍵在于強化政府在完善收入分配體制中的基本責任；解決基本公共產品短缺的矛盾，關鍵在于確立政府在公共產品供給中的主體地位和主導作用；解決公共治理建設滯后的矛盾，關鍵在于加強政府自身建設與改革。 　　

      改變政府主導型的經(jīng)濟增長方式。在市場經(jīng)濟條件下，是強化政府主導下的市場作用，還是強化市場主導下的政府作用，已經(jīng)成為現(xiàn)實經(jīng)濟生活必須做出的抉擇。大量事實說明，政府主導型經(jīng)濟增長方式不僅不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，也成為國民收入分配格局失衡、投資消費失衡，以及地方政府權力干預經(jīng)濟的體制根源?？梢哉f，我國發(fā)展方式轉變的主要挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟社會本身，而在于政府轉型。 　　

      以政府轉型為主線推進行政體制改革。“十二五”要以強化政府公共服務能力為目標，以完善公共治理結構為重點推進行政體制改革。例如：要建立以公共服務為導向的政績考核體系和干部選拔制度；要按照公共服務體系建設的要求整體設計和推進公益機構改革；要與財稅體制改革聯(lián)動，逐步使中央與地方政府各級政府在公共服務領域的分工法定化。 　　

      在完善中央地方財稅關系的同時,改變政府自身利益的傾向。政府轉型的深刻意義就在于，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表者的地位。這是政府轉型最具實質性和挑戰(zhàn)性的重大課題，也是決定改革成敗的關鍵性問題。 　　

      再次，要建立高層次改革統(tǒng)一協(xié)調機制。“十二五”是我國改革發(fā)展導向實現(xiàn)歷史轉變的關鍵五年。面臨利益分化、利益多元化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，不同的利益群體從自身利益出發(fā)各有主張,改革很難有三十年前那樣的廣泛共識。但我們必須清醒地看到，如果不能形成改革的基本共識，改革就難有持續(xù)的內在的動力。為此，有必要建立高層次的統(tǒng)一協(xié)調機制，務實選擇改革的現(xiàn)實路徑推進改革。改革攻堅能不能有重大突破，能不能有所作為，關鍵在于要把政府推進改革的決心、勇氣、魄力，與社會的參與、表達、協(xié)商、監(jiān)督有機結合起來，把自上而下的積極性，與自下而上的積極性有機結合起來，以形成改革的基本共識，形成改革攻堅的社會合力。 　　

（作者系中國(海南)改革發(fā)展研究院院長、教授）