中共十七屆五中全會(huì)提出，要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義；要把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域，堅(jiān)持在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變、在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展，堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持把改革開(kāi)放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力。這為我國(guó)以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線的“十二五”改革指明了方向。 　　

      ■我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期滯后有深刻的體制原因 　　

      早在1995年，中央就提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。十五年來(lái)的努力，雖然取得了一定進(jìn)展，但我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然是粗放的。我認(rèn)為有以下主要原因： 　　

      第一，從資源配置來(lái)看，生產(chǎn)要素市場(chǎng)還不健全，市場(chǎng)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。最突出的問(wèn)題是，土地、能源資源、資本等要素市場(chǎng)發(fā)育滯后，生產(chǎn)要素價(jià)格形成仍然受到過(guò)多的行政干預(yù)。比如，土地是最重要的生產(chǎn)要素之一，在目前的政績(jī)考核制度和征地制度下，土地成為地方政府的主要收入來(lái)源和招商引資手段，一屆政府往往批出去幾十年的土地，使我國(guó)這樣一個(gè)土地資源稀缺的國(guó)家卻大量存在土地利用效率低和浪費(fèi)問(wèn)題。大量資源、資本等要素掌握在政府手里，在GDP政績(jī)觀下，不計(jì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)成本的規(guī)模擴(kuò)張以做大GDP，成為長(zhǎng)期難以遏制的趨勢(shì)。 　　

      第二，從市場(chǎng)主體來(lái)看，不少地方政府過(guò)多地直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有的直接成為市場(chǎng)投資主體。由于歷史原因，地方政府承擔(dān)了過(guò)多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，政府投資決策機(jī)制不規(guī)范、投資責(zé)任追究制度不健全，決策者不對(duì)投資決策的結(jié)果負(fù)責(zé)。在偏重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的政績(jī)考核制度下，不少地方政府官員忙于招商引資上項(xiàng)目，由于任期較短，投資往往集中在短期見(jiàn)效的項(xiàng)目上，有的甚至不惜引入嚴(yán)重污染環(huán)境的項(xiàng)目，而真正需要政府關(guān)注的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域卻投入不足，投資結(jié)構(gòu)扭曲和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多方面的失衡。 　　

      第三，從財(cái)稅體制來(lái)看，目前的制度安排不利于節(jié)約資源、實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，出于增加本地財(cái)政收入的考慮，有的地方政府容忍高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，我國(guó)鋼鐵生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩，但淘汰落后生產(chǎn)能力的難度和阻力很大，因?yàn)檫@會(huì)影響地方政府的政績(jī)和稅收。另外，資源稅費(fèi)不合理，導(dǎo)致企業(yè)缺乏節(jié)約資源、集約發(fā)展的動(dòng)力?！?/p>

      ■“十二五”應(yīng)以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革 　　

      “十二五”應(yīng)以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作為改革的主線，著力推進(jìn)以下重點(diǎn)領(lǐng)域的改革。 　　

      第一，加快以完善生產(chǎn)要素市場(chǎng)為重點(diǎn)的市場(chǎng)化改革。應(yīng)進(jìn)一步深化市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，盡快形成反映資源要素稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要遏制資源和要素過(guò)度需求引發(fā)的外延擴(kuò)張式增長(zhǎng)，最有效的辦法就是改變定價(jià)機(jī)制，完善資本、土地、自然資源等生產(chǎn)要素市場(chǎng)，由市場(chǎng)決定稀缺生產(chǎn)要素的價(jià)格，完善有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅體制、政策體系和制度性安排，調(diào)控資源的供給和需求。 　　

      第二，加快以政府轉(zhuǎn)型為目標(biāo)的行政體制改革。從改革歷程看，政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。應(yīng)通過(guò)加快政府職能轉(zhuǎn)變和深化投資體制改革，消除地方政府投資擴(kuò)張的沖動(dòng)，增強(qiáng)其社會(huì)管理和公共服務(wù)功能。地方官員的行為更趨向于追求任期內(nèi)的政績(jī)特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，很少考慮下一屆政府的事情，因而難以從根本上解決投資率過(guò)高問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，只能通過(guò)進(jìn)一步深化行政體制改革，積極推進(jìn)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的行政體制和制度環(huán)境。 　　

      第三，加快以滿足社會(huì)公共需求為導(dǎo)向的社會(huì)體制改革。保障和改善民生是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最終目的，也是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。經(jīng)過(guò)三十多年的改革發(fā)展，我國(guó)已從私人產(chǎn)品短缺時(shí)代進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代。“十二五”時(shí)期，社會(huì)體制改革應(yīng)著眼于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求特別是居民消費(fèi)需求，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。根據(jù)擴(kuò)大內(nèi)需的迫切要求，加快收入分配制度改革，努力擴(kuò)大就業(yè)，鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)居民、特別是低收入群眾的消費(fèi)能力；更要通過(guò)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)。 第四，加快以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的相關(guān)領(lǐng)域改革。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要途徑，已成為各國(guó)在后危機(jī)時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、應(yīng)對(duì)氣候變化的普遍采取的重要手段。我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，積極推動(dòng)節(jié)能減排，并承諾到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40％-45％。我們要利用這個(gè)倒逼機(jī)制，進(jìn)一步深化資源能源價(jià)格、金融和財(cái)稅等相關(guān)領(lǐng)域的改革，走低碳發(fā)展之路。

      ■重構(gòu)改革協(xié)調(diào)機(jī)制、營(yíng)造改革環(huán)境是“十二五”推進(jìn)改革的重要條件 　　

      “十二五”推進(jìn)以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線的全方位改革，涉及許多重大利益關(guān)系的調(diào)整，難度加大，任務(wù)艱巨，需要進(jìn)一步凝聚改革共識(shí)、把握改革時(shí)機(jī)、營(yíng)造改革環(huán)境、完善改革協(xié)調(diào)機(jī)制。 　　

      第一，加強(qiáng)改革的綜合協(xié)調(diào)。加強(qiáng)對(duì)改革的獨(dú)立、客觀研究，加強(qiáng)改革決策機(jī)制建設(shè)，抓住改革機(jī)遇，在改革決策上當(dāng)機(jī)立斷，強(qiáng)化改革協(xié)調(diào)，建立高層次的改革組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和行政體制改革實(shí)施全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。 　　

      第二，充分尊重和鼓勵(lì)地方的改革首創(chuàng)精神。要充分調(diào)動(dòng)地方改革積極性，積極推進(jìn)綜合改革試點(diǎn)。“十二五”要把充分發(fā)揮綜合改革試驗(yàn)區(qū)的作用作為推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑，及時(shí)總結(jié)推廣地方改革經(jīng)驗(yàn)。 　　

      第三，加強(qiáng)改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道。“十二五”推進(jìn)改革，要用法律形式將改革目標(biāo)上升為國(guó)家意志，明確界定改革主體、改革對(duì)象、改革責(zé)任，強(qiáng)化改革目標(biāo)的約束性，使改革目標(biāo)成為法定責(zé)任。重大的改革，應(yīng)先立法后改革，以法律手段來(lái)使改革從經(jīng)驗(yàn)型改革過(guò)渡到理性、規(guī)范有序的階段。 　　

      第四，建立改革進(jìn)程的評(píng)估機(jī)制。一是建立完善的改革評(píng)估指標(biāo)體系。改革評(píng)估指標(biāo)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、行政體制等方面改革的進(jìn)展。二是建立改革的反饋機(jī)制。對(duì)改革過(guò)程中暴露的矛盾和問(wèn)題，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，組織專(zhuān)家評(píng)估。三是建立多元參與的評(píng)估體系，將社會(huì)評(píng)估組織和專(zhuān)家等納入評(píng)估主體范圍，充分發(fā)揮和整合不同評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì),形成相互聯(lián)系又相互制約的多元參與的評(píng)價(jià)體系。 　　

      第五，營(yíng)造有利于改革的社會(huì)環(huán)境。“十二五”改革需要良好的社會(huì)氛圍。加強(qiáng)改革的輿論宣傳，及時(shí)向公眾解答改革進(jìn)程中的疑惑，加強(qiáng)對(duì)改革的正面引導(dǎo)；讓各項(xiàng)改革涉及的利益相關(guān)者了解改革、理解改革，讓多數(shù)人在不斷分享改革成果的同時(shí)，參與改革，支持改革。 　　

（作者系中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)）