郎毅懷　　

      改革開放之初，政治體制改革就是一個熱點話題。隨著經(jīng)濟體制改革的步步深入， 以及市場經(jīng)濟運行中一些矛盾的突顯，政治體制改革再受人們關(guān)注。正確認識中國政治體制改革的地位和作用，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，有利于鞏固經(jīng)濟體制改革的成果，維護政通人和的政治局面。 　　

（一） 　　

      政治體制作為國家整個體制的核心，通常是以自己的特殊方式影響和制約著經(jīng)濟體制和其他體制的變革和運行。沒有政治體制改革的突破，就不可能有經(jīng)濟體制改革和其他改革的順利啟動和全面展開。毋庸置疑，中國政治體制改革是經(jīng)濟體制改革的前提和保證。 　　

      我國之所以能夠果斷地拋棄原來的計劃經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)而探索并努力建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，首先是因為作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對自己的政治理念、執(zhí)政路線進行改革，即把發(fā)展作為硬道理，從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，從領(lǐng)導(dǎo)人民進行“無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”，轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)人民走向共同富裕。圍繞這個轉(zhuǎn)變，國家各級權(quán)力機關(guān)、各級政府從建制到工作重點再到運行規(guī)則，都發(fā)生了重大而深刻的變化。這難道不是政治改革嗎?這其中不是包含著豐富的政治體制改革內(nèi)容嗎? 　　

      當代中國的政治改革特別是政治體制改革始于黨的十一屆三中全會。正是從這里開始的政治改革特別是政治體制改革，啟動和支持了30多年來經(jīng)濟改革特別是經(jīng)濟體制改革。雖然有的改革尚未完成，有的只是初步的，但也足以說明，我國政治改革特別是政治體制改革早已開始，并且已經(jīng)取得長足進展和豐碩成果。說我國的政治體制改革“遲遲不能出臺”，是不符合實際的。 　　

（二） 　　

      在我國，政治體制不是要不要改革，而是如何繼續(xù)和深化改革的問題。 　　

      討論這個問題，首先要對我國現(xiàn)行的政治體制有一個基本判斷。衡量一個國家或地區(qū)政治體制的優(yōu)劣，拿什么做標準呢?在人類文明的歷史長河中，各個國家、各個民族創(chuàng)造了形形色色的政治體制，無一是為了或主要是為了擺設(shè)和好看，而是為了穩(wěn)定和發(fā)展等現(xiàn)實需要。衡量政治體制的優(yōu)劣，只有一個標準，那就是看它是否適應(yīng)國家、社會穩(wěn)定和發(fā)展的需要。能夠適應(yīng)，就是好的或比較好的；不能適應(yīng)，就是差的或比較差的。用這個標準來衡量，我國現(xiàn)行的政治體制在總體上是好的，是有較高效率的。 　　

      1．迅速實現(xiàn)從“以階級斗爭為綱”的錯誤路線向以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展路線的歷史性大轉(zhuǎn)折。在改革開放前，由于教條式地理解馬克思主義，人們以斗爭為常態(tài)，形成了根深蒂固的階級斗爭思維定勢。在這樣的情勢下，要把社會扭轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來，根據(jù)國際經(jīng)驗，不訴諸政變和武裝斗爭， 以和平的方式一般要用半個世紀甚至更長的時間。但我國只用了大約十年時間。如果從1978年黨的十一屆三中全會算起，至1992年鄧小平視察南方談話，也就是十三年時間。其中的根本經(jīng)驗就是，政治體制改革有效地支持了政治領(lǐng)袖順應(yīng)時勢所做的正確政治決斷。沒有政治體制的高效率，領(lǐng)袖的威望再高也是無從著力的。 　　

      2．改革發(fā)展作為一個高度復(fù)雜的社會歷史進程能夠穩(wěn)妥、順利推進尤其得益于政治體制的高效率。30多年來我國經(jīng)濟的高速增長已被公認為是“世界奇跡”。這個奇跡是在新舊經(jīng)濟體制的交替中、在各種社會矛盾的交織中、在國內(nèi)環(huán)境與國際環(huán)境的交匯中發(fā)生、發(fā)展的，其復(fù)雜性在人類歷史上是從來沒有過的。在這樣一個過程中，發(fā)生整體性社會混亂， 以致全局性失控的可能性是非常大的。但我們成功地走過來了!其所以如此，靠的就是政治體制有效支撐下的中央正確領(lǐng)導(dǎo)和有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。 　　

      3．應(yīng)對自然災(zāi)害的能力也有力地證明了我國政治體制是有較高效率的。當今世界災(zāi)害頻繁，執(zhí)政當局的表現(xiàn)也各有千秋。有的國家雖然有所謂“強勢政府”和“鐵腕人物”，但在世紀大火面前，卻反應(yīng)遲鈍，災(zāi)害發(fā)生幾周后軍隊才開赴前線；在最發(fā)達的“民主國家”美國，明尼蘇達因風(fēng)災(zāi)而來的水災(zāi)所造成的問題至今未見圓滿解決。最強勢政治和最發(fā)達國家尚且如此，更遑論其他國家和地區(qū)了。相比之下，我國領(lǐng)導(dǎo)人和政府職能部門能在災(zāi)害后的第一時間抵達現(xiàn)場，并在最短的時間動員部隊開赴前線搶險救災(zāi)，并做到“一處有難，八方支援”，當世沒有第二例。從應(yīng)對亞洲金融危機到防治禽流感，從應(yīng)對汶川大地震到今年抗擊洪災(zāi)、泥石流，國內(nèi)外輿論都給予高度評價。這其中，應(yīng)當包括政治體制的貢獻。 　　

      4．對外行為的舉國一致也為我國政治體制的效率加分。我們正處在一個全球化時代，國際交往和對外事務(wù)越來越多。在這種情況下，能不能對外辦得了事、做得了主，正在成為對執(zhí)政當局的重大考驗。因不能統(tǒng)籌國內(nèi)民意以應(yīng)對國際問題而下臺的， 已不乏先例，但我國基本上不存在這樣的問題。這不僅是因為我們的干部有較好的歷練、有更高的素質(zhì)，而且因為我們的政治體制有效率上的優(yōu)越性。 　　

      歷史已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，這種優(yōu)勢作為我國當前和今后國家綜合實力的重要組成部分，是我國告別貧窮、渙散，走向成功和繁榮的關(guān)鍵因素，也是我國安全地參與和利用全球化發(fā)展機遇的一個基本保證。繼續(xù)深化我國的政治體制改革，實質(zhì)上應(yīng)該是一個在堅持基本框架的前提下，揚長治短、完善功能的過程。“揚長”即通過體制創(chuàng)新更好地發(fā)揮優(yōu)勢；“治短”即通過體制創(chuàng)新消除弊端。 　　

（三） 　　

      我國現(xiàn)行的政治體制之所以有這樣好的效率，其基本原因在于它“一體化”的基本架構(gòu)。著眼于發(fā)揚現(xiàn)行政治體制優(yōu)勢，繼續(xù)推進和深化改革，就是要在堅持和完善“一體化”架構(gòu)上去著力。 　　

      1．堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下確保國家的整個政治體系分責(zé)不分心、分工不分家。一些西方政治家和政治學(xué)者希望我國的政治改革能夠把黨的領(lǐng)導(dǎo)改掉。在我們看來，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)恰恰是我們體制的最大優(yōu)勢所在，是我們首先必須堅持的。這是因為，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，我們的國家和國家的整個政治體系才是真正意義上的“一家人”。在我國政治體系的各個節(jié)點上都有黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，各級黨的組織和廣大黨員遍布各個領(lǐng)域、各個層面，以自己的社會角色參加各自的社會工作并在工作中貫徹著黨的路線和政策，以實際行動踐行黨的執(zhí)政為民的主張。這使整個國家、整個政治體系能夠在思想上政治上保持著必要的一致性。各個職能機構(gòu)職責(zé)不同，都是為人民服務(wù)的，都是以執(zhí)政為民為宗旨的。即使是民主黨派、宗教團體，也是與中共榮辱與共、肝膽相照、分責(zé)不分心的。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級國家權(quán)力機關(guān)代表民意實施立法和監(jiān)督政府；在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府依法行使行政權(quán)力，進行社會管理；在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各黨派、各界群眾依法參與社會政治、經(jīng)濟和文化生活。這個“一體化”的特點使我國政治運行呈現(xiàn)出世界少有的內(nèi)耗小、效率高的優(yōu)勢。如果削弱甚至改掉了黨的領(lǐng)導(dǎo)，勢必造成國家政治的軟弱渙散和國勢衰敗。 　　

      2．堅持下級服從上級，整個國家、社會服從中央的體制，確保政治體系是一個內(nèi)在聯(lián)系十分緊密的有機體。在我國，各級組織和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)都是自下而上一級一級地選舉產(chǎn)生的，相對于下級組織、下級權(quán)力機關(guān)和政府，上級組織、上級權(quán)力機關(guān)和政府集中了更多的民意、擁有更大的公共權(quán)力和政治權(quán)威；相對于地方組織、地方國家權(quán)力機關(guān)和政府，全國組織、中央權(quán)力機關(guān)和政府集中了最多的民意和最大的公共權(quán)力、最高的政治權(quán)威。所以，上級組織與下級組織、中央機關(guān)與地方機關(guān)、地方政府與中央政府，在體制上是一種非常明確的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這使我國的政治體系在縱向聯(lián)系上非常緊密，上面對下面管得住、叫得動、用得上，無論是經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，還是經(jīng)常性的經(jīng)濟、社會調(diào)控和管理，亦或是危難時刻的應(yīng)急行動，都有能力做到全國“一盤棋”，都能夠集中力量辦大事。這一點，對于我們這樣一個地域遼闊、人口眾多、區(qū)域差別較大的國家來說，特別重要。因此，繼續(xù)深化政治體制改革，必須堅持人民代表大會的基本制度及其基本功能，并著重推進上下一體的政權(quán)建設(shè)。 　　

      3．正確處理中央和地方的權(quán)力關(guān)系，確保整個國家保持著既有集中統(tǒng)一、又充滿活力的有序平衡。我國是一個人口眾多的大國， 中央無論如何也管不了地方上的所有事情。為了更好更快地發(fā)展，必須給予地方必要的權(quán)利和權(quán)力，以調(diào)動和保護地方發(fā)展的積極性。改革開放以來，我國地方黨委和政府所展現(xiàn)的強烈發(fā)展沖動，很大程度上就來自他們所代表的權(quán)利和權(quán)力。但這種權(quán)力多大才好，卻是一個并不容易解決的問題。地方權(quán)力小了，不足以調(diào)動地方發(fā)展的積極性；權(quán)力大了，又容易產(chǎn)生分散主義。目前我國地方與中央的權(quán)力關(guān)系總體上是好的， 但也存在一些問題，如中央擁有調(diào)控權(quán)，地方承擔(dān)著過多的事權(quán)，許多應(yīng)由國家統(tǒng)籌的事項讓地方來辦，從而產(chǎn)生了不少問題。所以，繼續(xù)深化政治體制改革必須在維護中央權(quán)威的前提下更合理、更科學(xué)地配置權(quán)利和權(quán)力，讓上下關(guān)系更和諧，讓政治體系的運行效率更高、成效更好。 　　

（四） 　　

      一般說來，體制上的任何具體設(shè)計，都是雙刃劍。我國政治體制既然以其“一體化”的特征具有明顯的效率優(yōu)勢，就必然相應(yīng)地有它特殊的缺陷和問題。從體制上逐步消除和減弱這些缺陷和問題的影響，是繼續(xù)深化政治體制改革的另一個基本著力點。 　　

      1．抑制、消除腐敗和特權(quán)，發(fā)展社會公平和正義。眾所周知，改革開放以來，我國腐敗問題發(fā)生的頻率和強度是比較高的。隱藏其后并與其同根同源的問題是日益滋長和泛濫的特權(quán)現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)、部門特權(quán)、行業(yè)特權(quán)、管理者特權(quán)、職業(yè)特權(quán)越來越甚、有增無減。這兩個問題使得財富分配不公和社會矛盾加劇。抑制、消除腐敗與特權(quán)是繼續(xù)深化政治體制改革所要解決的突出問題。 　　

      腐敗和特權(quán)現(xiàn)象之所以大量發(fā)生，除了歷史的經(jīng)濟的文化的因素外，政治體制方面的影響是難辭其咎的。具有“一體化”特點的政治體制賦予政治行為主體比較大的權(quán)力，使他們有條件對資源配置和經(jīng)濟、社會運行施加較大的影響。以這種體制優(yōu)勢為國家和人民做事，會有很高效率。但如果這種權(quán)力得不到必要的自律、制約和監(jiān)督，就很容易發(fā)生腐敗和特權(quán)現(xiàn)象。特別是在與經(jīng)濟利益高度關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，權(quán)力越集中、操作越不透明，越容易發(fā)生權(quán)力尋租，越容易產(chǎn)生權(quán)錢交易。 　　

      鑒于我國政治體制的“一體化”特點，防止和消除腐敗、 特權(quán)現(xiàn)象首先必須重在加強體制內(nèi)權(quán)力的制約和監(jiān)督。在這方面，我們已經(jīng)取得了明顯的成果，但在一些領(lǐng)域制度建設(shè)尚屬空白，一些領(lǐng)域制度建設(shè)尚未取得實質(zhì)性突破，一些領(lǐng)域制度尚流于形式。今后，圍繞防治腐敗和特權(quán)，發(fā)展公平、正義，政治體制改革應(yīng)在完善和強化體制內(nèi)權(quán)力的制約和監(jiān)督機制上下更大的氣力，讓建立和完善中的制約制度、已投入的監(jiān)督力量更好地發(fā)揮作用。必須認真實行政務(wù)公開，真正引入和切實強化體制外制約和監(jiān)督。凡不涉及國家機密的所有政務(wù)和決策活動，都要向社會公開，凡可以讓群眾參與的決策一定要讓群眾參與。 　　

      2．削弱和克服官僚主義，密切與人民群眾的血肉聯(lián)系。中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的各級國家權(quán)力機關(guān)和政府都是為人民服務(wù)的，與人民群眾在本質(zhì)上是魚水關(guān)系和血肉聯(lián)系。但在我國現(xiàn)行的政治體制下，脫離群眾正在成為最大的危險。“一體化”的體制和繁重的政治責(zé)任無可避免地要求執(zhí)政團隊組織精英化、政治活動職業(yè)化、政治語言專業(yè)化，與普通民眾的素質(zhì)和行為方式漸行漸遠；在“一體化”的體制下有決定性意義的政治信息來自上面，官員們習(xí)慣于眼睛向上、唯上之命是從。在這種情況下，漠視群眾利益和要求的官僚主義大量滋生和泛濫，傾聽和反映群眾的意見和呼聲似乎成了對官員的外在要求。在這個過程中，甚至連某些基層組織都被邊緣化。于是，體制外的民眾很自然地從本來的政治生活主角變成了消極的“看客”，“政治演出”似乎與他們越來越不相干，他們對政治語言也很容易越來越感到生疏和隔膜。在一些地方，干群關(guān)系不好甚至嚴重對立，群眾往往要用跳樓、罷工、集體上訪甚至更激烈的行為來表達自己的訴求。 　　

      減輕和克服官僚主義，密切與人民群眾的血肉聯(lián)系是一個長期的過程。但為了加速這個過程，對政治體制的改革必須有緊迫感，并予積極推動。 　　

      第一，認真開放政治過程，讓群眾廣泛和直接地參與政治生活。要建立具體的政治開放制度和實施機制，確保政治開放和群眾的政治參與成為一個溝通認知、增進共識、升華感情、凝聚力量的有序過程。凡屬直接同群眾打交道的“人民機構(gòu)”，如人民政府、人民法院、人民檢察院、人民公安，都要允許持有合法、有效證件的公民自由進入、咨詢政策和法律。 　　

      第二，創(chuàng)新基層組織工作機制，強化基層組織功能?；鶎咏M織是黨和國家聯(lián)系廣大群眾的橋梁和紐帶，是血肉聯(lián)系的直接體現(xiàn)者。從體制內(nèi)解決官僚主義和脫離群眾的問題，沒有基層組織的盡職盡責(zé)是不可能的。目前，基層組織作為政治體系的末端責(zé)任太多，可作為的空間太小。為此，對基層干部，干不好的可依法依制由公民彈劾。同時，改革財政轉(zhuǎn)移支付制度，讓基層組織擁有與事權(quán)相匹配的財權(quán)。 　　

      第三，把高層干部下基層體察民情，與老百姓接觸、溝通，作為一項政治制度確定下來，確保民意上達， 民怨可泄， 民愁能解。 　　

      3．克服思想僵化，持續(xù)增強黨和國家的活力。政治體制的“一體化”特點，使我們的政治體系不需要像西方國家執(zhí)政黨和政府那樣時刻面對在野黨及其勢力的攻擊和競爭，我們在思想上政治上的高度一致，也使體制內(nèi)缺乏或者不需要熱烈的政見討論和爭論。因此，我國政治體系在思想上的創(chuàng)新和與時俱進，只能靠執(zhí)政黨高度自覺地堅持實事求是的思想路線，即不斷地面對新情況、研究新問題，提出新對策。我們要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，建立自己的思想高地、形成自己獨特的思想魅力和領(lǐng)導(dǎo)能力，是極端必要的，因而建立整個政治體系的思想創(chuàng)新機制，確保我們持久地解放思想、與時俱進，是相當緊迫的。在堅持黨的基本路線、與中央保持政治上的高度一致的大前提下，應(yīng)當允許和鼓勵黨員、干部和社會各界人士自由地討論問題，特別是在關(guān)系國計民生的重大問題上進行嚴肅、認真的討論。 　　

（五） 　　

      政治體制改革作為一個與世界政治文明發(fā)展相融匯的過程，使我們的政治體制既有中國特色，又反映人類政治文明的共同趨勢。這就是說，在中國政治體制改革的問題上，我們既不能抄襲外國政治理論和外國政治體制，也不能拒絕與西方政治思想的對話與交流。這是因為，西方政治理論和政治體制是西方國家政治發(fā)展的產(chǎn)物，具體地反映著西方國家特殊的歷史、文化傳統(tǒng)和政治生態(tài)。用它來指導(dǎo)中國政治體制改革，如同教條地對待馬克思主義和照搬蘇聯(lián)模式一樣，都是走不通的。但西方政治理論和政治體制同時又是人類政治文明發(fā)展成果的特殊形式。在這個意義上，我們必須與之對話和交流，并以此來推動和深化我國的政治體制改革。在這個問題上，我們完全可以理直氣壯，并結(jié)合現(xiàn)時期的國情做得更好。 　　

      1．政治體制改革必須正視人權(quán)問題，但要切合我國政治發(fā)展的歷史階段。在當下的國際政治交往中，西方政要與中方談不談“人權(quán)”是他們的一項重要政治策略。但面對西方施壓，我們原則上沒有什么理虧的。中國的民主革命不就是爭取人權(quán)嗎?不爭取人權(quán)，我們搞民主革命干什么?我們搞改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，不就是讓人民群眾生活得更幸福嗎?這不是爭取和發(fā)展人權(quán)是什么?所以，中國革命和改革發(fā)展的過程，從本質(zhì)上說，就是爭取、保障和發(fā)展人權(quán)的過程。只不過在我們的話語體系中，用的是“為人民服務(wù)”，而不是人權(quán)的概念。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念、我國政治體制的基本設(shè)計、國家的基本政策、國家法律體系都體現(xiàn)了對人權(quán)的價值訴求。我們要大大方方地、理直氣壯地講人權(quán)。要按照以人為本的要求把黨的執(zhí)政理念和國家基本制度、基本政策中的人權(quán)精神貫徹到具體制度和具體工作中去。 　　

      2．政治體制改革必須致力于發(fā)展民主，但不能泛化和濫用民主。我們推進政治體制改革，就是要在業(yè)已確立并正在逐步完善的基本架構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)展民主，讓公民擁有更多的知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，即讓我國的民權(quán)更實在、更充分，社會更和諧，政體運行更有效率。所以，發(fā)展民主，是我國政治體制完善過程中的一個內(nèi)在要求和方向。這絕不能因為外部勢力鼓噪而自我徘徊和動搖。但在發(fā)展民主的過程中，一定要實事求是，穩(wěn)步前進，對民主制度的設(shè)計決不能超越經(jīng)濟和社會發(fā)展的具體歷史階段。無論是作為目的，還是作為手段，民主都是具體的，總是與經(jīng)濟社會和文化發(fā)展的一定歷史階段相適應(yīng)。超越時代、悖離國情，特別是脫離作為民主主體的人民群眾自身素質(zhì)的發(fā)展，造成“民主過度”和民主濫用，民主不但無益于民眾，反而會變成社會公害和災(zāi)難，嚴重地損害民生和民權(quán)。 　　

      3．政治體制改革必須努力開放公民自由，但要與法制建設(shè)相結(jié)合。如何推進政治體制改革所要討論的不是要不要自由的問題，而是依據(jù)我們的國情和公民素質(zhì)發(fā)展的實際在“管”與“放”之間找到一個恰當?shù)钠胶恻c，既讓公民最大可能地感到心情舒暢，又保持社會生活的良好秩序，既給公民以充分的尊嚴，又不失必要的社會約束，以保障全體人民積極投身于經(jīng)濟和社會發(fā)展。法制就是這種平衡的制度化。鑒于今天的我國是從高度集中統(tǒng)一的體制中走來，政治體制改革的總體傾向應(yīng)當是“放”，即開放政治過程和經(jīng)濟過程、社會活動過程，減少過多的管制和審批。正如《行政許可法》所明確的那樣，凡是公民能夠自主決定的、市場能夠自我調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織能夠自律的、通過事后監(jiān)督可以規(guī)范的，又不危害人民群眾生命和財產(chǎn)安全和國家安全的事項，可以不再設(shè)立行政許可。同時，鑒于全球化時代國家安全的新情況、新問題，對一些安全隱患大、卻尚未管起來的領(lǐng)域應(yīng)當很好地管起來。 　　

(作者系吉林省人大常委會委員、省人大法制委員會副主任)