內(nèi)容提要：就國家對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定而言，西歐歷史傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)國家對(duì)階級(jí)分裂與社會(huì)對(duì)抗的統(tǒng)治，形成了依賴行政集權(quán)與正規(guī)暴力機(jī)制維護(hù)穩(wěn)定的模式；中國的歷史傳統(tǒng)則重視國家對(duì)具體民生需求的回應(yīng)，形成了依靠官民融合、簡約行政與多元化的機(jī)制維護(hù)穩(wěn)定的模式，這是中國社會(huì)在常態(tài)情況下能夠長期保持“低度強(qiáng)制”但“相對(duì)穩(wěn)定”的關(guān)鍵。通過對(duì)古代中國、1949年建國后30年、改革開放前20年和上世紀(jì)90年代末以來四個(gè)階段的比較分析發(fā)現(xiàn),隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)的發(fā)展，國家治理的模式發(fā)生了顯著變化。針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定面臨的挑戰(zhàn)，中國應(yīng)當(dāng)重視人民群眾在國家治理中的主體地位。

    關(guān)鍵詞：國家治理；社會(huì)穩(wěn)定；社會(huì)結(jié)構(gòu)；社會(huì)意識(shí)

    引言

    西方政治理論從霍布斯開始，就將國家與暴力聯(lián)系在一起，國家的基本功能被認(rèn)為是通過壟斷暴力結(jié)束“所有人對(duì)所有人的戰(zhàn)爭”。通過對(duì)近現(xiàn)代歐洲歷史的研究表明，國家的形成是國家自上而下向地方社會(huì)逐步集中并壟斷暴力的一個(gè)過程。2當(dāng)代政治科學(xué)更進(jìn)一步用歐美國家的經(jīng)驗(yàn)證明，在維持基層社會(huì)穩(wěn)定的治理過程中，國家暴力的增長來自于因利益分化所導(dǎo)致的階級(jí)沖突或利益集團(tuán)沖突。這一理論宣稱，經(jīng)濟(jì)生活中的分配不平等會(huì)帶來一定程度的利益沖突，這種利益沖突經(jīng)由政治生活轉(zhuǎn)化為階級(jí)對(duì)抗，進(jìn)而威脅到經(jīng)濟(jì)精英和利益集團(tuán)的安全，他們便利用自己對(duì)國家權(quán)力的影響力，通過增加暴力資源提高國家強(qiáng)制的力度，達(dá)到維持既有政治與經(jīng)濟(jì)利益格局的目的。

    圖1試圖說明經(jīng)濟(jì)不平等與國家暴力或強(qiáng)制能力之間的關(guān)系。橫軸是代表經(jīng)濟(jì)分配不平等的指標(biāo)基尼系數(shù)，豎軸是每萬人口警察人數(shù)，代表國家在基層社會(huì)穩(wěn)定的治理過程中所使用的暴力或強(qiáng)制能力的水平。圖中主要為歐洲國家，顯示在經(jīng)濟(jì)利益分化與國家強(qiáng)制能力之間確實(shí)存在一種明顯的正相關(guān)關(guān)系。該圖的兩端具有明顯的特征：一端是以瑞典、丹麥等北歐國家為代表，這些國家利益分化不太嚴(yán)重，因而國家強(qiáng)制力度較弱。另一端則是以意大利、馬其頓、葡萄牙等南歐國家為代表，這類國家利益分化嚴(yán)重，與此同時(shí)國家強(qiáng)制力度也高。處于這兩個(gè)極端中間的是德國、奧地利等中歐國家。國家作為調(diào)節(jié)社會(huì)沖突工具的理論，基本上符合歐洲國家社會(huì)治理的實(shí)際情況。

    與歐洲傳統(tǒng)國家相比較，中國目前的基尼系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這些國家，但其國家強(qiáng)制的力度卻大大弱于這些國家，甚至弱于一些北歐國家。然而，中國的社會(huì)秩序卻取得了與許多高強(qiáng)制力度國家相媲美的成就。來自“犯罪受害人國際比較研究”（International Comparative Victimization Studies）與“犯罪供述國際比較調(diào)查”（International Comparative Selfreport Surveys）兩項(xiàng)旨在測量各國犯罪水準(zhǔn)的國際標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查表明，中國社會(huì)的安全系數(shù)依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他發(fā)展中國家，甚至高于許多發(fā)達(dá)國家，中國并沒有如許多轉(zhuǎn)型國家那樣受到基層社會(huì)穩(wěn)定問題的嚴(yán)重困擾。4中國的特殊性在于，盡管經(jīng)歷了急劇的社會(huì)變革，但是就基層社會(huì)穩(wěn)定的治理而言，中國依然保持著某種“低度強(qiáng)制”但“相對(duì)穩(wěn)定”的狀態(tài)。5那么，這一事實(shí)背后是否隱含著中國與西方在國家治理傳統(tǒng)方面的基本差異？

    現(xiàn)代歐洲國家的形成起源于中世紀(jì)的西歐，國家從起初就具有暴力統(tǒng)治的特征。在近代西歐的歷史上，政治權(quán)力被分散到以采邑制為單元的各封建集團(tuán)手中。封建采邑制醞釀了一個(gè)高度分裂的階級(jí)社會(huì)，各封建采邑之間，也常因利益沖突而展開斗爭，國家正是在這種背景下產(chǎn)生的。作為一種公權(quán)力，國家成為調(diào)節(jié)階級(jí)斗爭或緩和利益集團(tuán)沖突的工具。在歷史的進(jìn)程中，國家通過集中并壟斷暴力實(shí)施的權(quán)力逐步建立起正規(guī)的行政支配結(jié)構(gòu)，最終從社會(huì)中獨(dú)立出來。然而，國家并沒有真正凌駕于社會(huì)之上，統(tǒng)治階級(jí)和利益集團(tuán)往往不惜一切代價(jià)試圖借助國家暴力維護(hù)既有的經(jīng)濟(jì)與政治格局，因此即使國家在基層社會(huì)穩(wěn)定的治理中，也常常體現(xiàn)出為階級(jí)政治或利益集團(tuán)政治服務(wù)的性質(zhì)。

    與之相比，傳統(tǒng)中國則是以村舍為單位、農(nóng)民為主體、以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主要生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)。中國很早就建立了統(tǒng)一的皇權(quán)，所謂“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”，皇帝在名義上壟斷所有的土地，但是小農(nóng)與村舍在事實(shí)上占有土地的實(shí)際使用權(quán)與處置權(quán)。在許多情況下，小農(nóng)社會(huì)相對(duì)平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，大大降低了基層社會(huì)的對(duì)抗性。許多歷史研究表明，在常態(tài)情況下，傳統(tǒng)中國的國家在基層社會(huì)的治理中，其主要職能并不在于通過暴力維持穩(wěn)定，而在于為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)生產(chǎn)提供更具體的便利與服務(wù)，包括協(xié)調(diào)小農(nóng)社會(huì)的力量興修水利、通過官民之間的協(xié)作解決小農(nóng)社會(huì)的救濟(jì)與保障難題。

    可見，在中國與西歐不同的歷史傳統(tǒng)中，國家對(duì)基層社會(huì)治理的任務(wù)和性質(zhì)存在很大的不同。在一定意義上，西方國家治理側(cè)重回應(yīng)階級(jí)分化與社會(huì)沖突，因此國家與暴力聯(lián)系在一起的特征較為明顯，仰賴國家與社會(huì)高度分離的模式，借助正規(guī)暴力機(jī)制的使用來維持社會(huì)穩(wěn)定。傳統(tǒng)中國對(duì)基層社會(huì)的治理，雖然統(tǒng)治階級(jí)需要運(yùn)用一定的國家暴力維持穩(wěn)定，但如果國家為此進(jìn)行過高的經(jīng)濟(jì)汲取，可能導(dǎo)致小農(nóng)社會(huì)的破產(chǎn);同時(shí)過分依賴暴力維持社會(huì)穩(wěn)定，也勢必導(dǎo)致權(quán)力的使用脫離具體的民生要求，反而會(huì)破壞官民協(xié)作的基礎(chǔ)，危及其長遠(yuǎn)的統(tǒng)治。在漫長的歷史中，中國通過何種模式維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定，其影響機(jī)制又是什么？本文將以社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)的變化作為解釋變量，對(duì)古代中國、1949年建國以后、改革開放前20年和20世紀(jì)90年代末期以來四個(gè)階段以穩(wěn)定職能為代表的國家治理進(jìn)行分析，探討社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)變化對(duì)國家治理模式產(chǎn)生的影響，以及可能形成的挑戰(zhàn)。
    

一

    中國歷史上長期以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。馬克思主義將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)看作是“自耕農(nóng)自由占有小塊土地所有制的形式，是封建土地所有制解體所產(chǎn)生的各種形式之一。”8中國自戰(zhàn)國秦漢以后，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)開始繁榮發(fā)展，成為社會(huì)的基礎(chǔ)，直到晚清民國，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中占有支配地位。中國被認(rèn)為是一個(gè)由村落為單元構(gòu)成的“蜂窩型”社會(huì)結(jié)構(gòu)，每個(gè)蜂窩的成員主要由小農(nóng)構(gòu)成，同時(shí)也有鄉(xiāng)紳、工匠、商賈和僧侶。在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)中，小型的“蜂窩”基本上是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的小共同體。9由于自耕小農(nóng)是這個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)，為了使其有剩余經(jīng)濟(jì)能力恢復(fù)生產(chǎn)，國家只能保持較低水平的稅收規(guī)模、較低成本的政府運(yùn)作，這是國家行使行政職能的一項(xiàng)重要前提。

    維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定是國家的重要職能之一。中國古代的社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了國家不宜從農(nóng)業(yè)社會(huì)汲取過高的經(jīng)濟(jì)資源，因此無法仰賴充足的財(cái)政資源建立龐大的職業(yè)化官僚強(qiáng)制機(jī)構(gòu)，更無力完全依賴專職工作人員進(jìn)行基層社會(huì)控制。盡管早在秦漢時(shí)期，中國基層官僚系統(tǒng)中就出現(xiàn)了專職負(fù)責(zé)地方治安的行政建制，但是古代的社會(huì)治安職權(quán)長期分散于司法與軍事系統(tǒng)中，而沒有獨(dú)立發(fā)展出來。這些權(quán)力總是隨著軍人在地方權(quán)力格局中的地位上升而被削弱或破壞，或者由于地方財(cái)稅不足而被合并或取消。直到宋代，才又開始形成針對(duì)基層社會(huì)的專職國家治安系統(tǒng)與建制——這是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，主要是人口的增加與城市生活的復(fù)雜化，使國家不得不恢復(fù)了縣尉，負(fù)責(zé)縣城、集鎮(zhèn)地區(qū)的治安。即使如此，在基層行政中，專職的警政人員也僅就一人而已。

    從現(xiàn)代國家理論的視角來看，古代中國的“國家基礎(chǔ)權(quán)力”（infrastructural power）10無疑是相對(duì)較弱的，然而中國卻在較長時(shí)期內(nèi)保持了基層社會(huì)的穩(wěn)定，這與“蜂窩”型社會(huì)結(jié)構(gòu)本身以及在此基礎(chǔ)上建立起來的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制分不開。盡管中國歷史上頻繁出現(xiàn)周期性的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，但是在較多的情況下，尤其在每個(gè)新王朝建立的初期和上升期，由于這一階段土地分配相對(duì)比較均等，更容易形成以小農(nóng)為主體的“蜂窩”型社會(huì)結(jié)構(gòu)。在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)下，每個(gè)“蜂窩”都是一個(gè)獨(dú)立的政治、經(jīng)濟(jì)和文化共同體，不同“蜂窩”的成員之間很少進(jìn)行頻繁和大規(guī)模的交往，穩(wěn)定的問題主要發(fā)生在“蜂窩”結(jié)構(gòu)內(nèi)部。因此，在常態(tài)情況下，國家無需通過壟斷暴力或建立專職人員進(jìn)行社會(huì)控制，相反，只有盡量降低對(duì)小農(nóng)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)汲取、維護(hù)好“蜂窩”型社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，才是獲得基層社會(huì)穩(wěn)定的重要途徑。在此基礎(chǔ)上，國家借助鄉(xiāng)村地主與士紳的力量，通過推進(jìn)官民合作，廣泛建立了基層民眾參與的、多元化的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，不僅有利于發(fā)揮基層民眾互相監(jiān)督的信息優(yōu)勢，更有利于節(jié)約有限的財(cái)政資源。

    在歷史上，包括戰(zhàn)國時(shí)期的“伍什之制”、魏晉南北朝時(shí)期的“三長”制度、隋唐時(shí)期的“鄰保制度”以及宋明以后廣泛流行的保甲制等，都是國家在正規(guī)官僚結(jié)構(gòu)之外建立起來的非正式、半官方的治理結(jié)構(gòu)。在這些制度中，最廣為人知的是保甲制，它是以“戶”（家庭）為社會(huì)組織基本單元的自我管理與自我防范系統(tǒng)。民國時(shí)期的聞鈞天就認(rèn)為，古代中國注冊保甲組織的首要功能在于服務(wù)基層社會(huì)的安全。11瞿同祖與蕭公權(quán)也同樣指出，保甲是用來控制農(nóng)村人口流動(dòng)以及維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的制度設(shè)施。

    然而，這些半官方機(jī)制的作用并非僅僅維持一般性的社會(huì)治安，它還需要為基層社會(huì)成員提供更具體的服務(wù)。雖然每一個(gè)“蜂窩”都是一個(gè)帶有強(qiáng)烈內(nèi)聚性的經(jīng)濟(jì)體，但是由于其基本組成單元是獨(dú)立的小農(nóng)，這決定了許多公共工程和民生項(xiàng)目必需借助彼此之間的協(xié)作才能完成。對(duì)于政府而言，一項(xiàng)重要的功能在于促進(jìn)小共同體之間以及小共同體內(nèi)部成員之間的集體協(xié)作，并為基層社會(huì)提供一定的救濟(jì)，避免農(nóng)民遭遇自然風(fēng)險(xiǎn)而破產(chǎn)，影響到社會(huì)的穩(wěn)定。因此，這些古代的半正式治理結(jié)構(gòu)，不僅需承擔(dān)社會(huì)治安職能，還要擔(dān)負(fù)基層社會(huì)的救濟(jì)功能。以保甲制度為例，從明代開始，國家與地方士紳開始對(duì)它進(jìn)行改造，使之不僅作為一種民間社會(huì)自我監(jiān)督與管理的手段，同時(shí)將它作為一種廣泛實(shí)施的社會(huì)自治系統(tǒng)的一部分，與社會(huì)救濟(jì)、教育等功能團(tuán)體與制度連接在一起。

    古代的國家治理，同時(shí)也受到當(dāng)時(shí)社會(huì)意識(shí)的影響。社會(huì)意識(shí)是社會(huì)生活的精神方面，是社會(huì)存在的反映，它一旦形成便表現(xiàn)出相對(duì)的獨(dú)立性。傳統(tǒng)中國的社會(huì)意識(shí)，深受儒家價(jià)值的影響，重視家庭倫理本位。傳統(tǒng)儒家將治安理解為一個(gè)道德教化的過程，相信個(gè)體對(duì)集體成員、尤其是家庭成員具有天然的尊重與服從，這種觀念配合了“蜂窩”型社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的需要，被視為社會(huì)安定的基礎(chǔ)。社會(huì)安定的實(shí)現(xiàn)，在更多情況下不在于強(qiáng)力的控制，而在于基層的化解，通過激發(fā)個(gè)人的道德天性，使其可以“講信修睦”，從而實(shí)現(xiàn)“謀閉而不興，盜竊亂賊而不作，故外戶而不閉”的“大同”社會(huì)。13中國傳統(tǒng)社會(huì)意識(shí)也深受道家文化的影響，道家崇尚清靜無為的政治生活，將社會(huì)看作一個(gè)綜合、平衡的系統(tǒng)，反對(duì)國家的過分集權(quán)與干預(yù)，這對(duì)國家治理產(chǎn)生了重要影響。魏晉時(shí)期信仰道家思想的王弼就提出，統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)放棄自上而下的社會(huì)控制，而應(yīng)對(duì)社會(huì)各方面進(jìn)行平衡利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體安全。他還提出“執(zhí)一統(tǒng)眾”的主張，要求君主盡可能多地向下分權(quán)、向社會(huì)讓利，謀求長期穩(wěn)定。14除此之外，古代中國的社會(huì)意識(shí)強(qiáng)調(diào)早期的干預(yù)、改造及思想教育的作用，重視社會(huì)本身在抑制成員犯罪方面具有的早期干預(yù)優(yōu)勢。

    正是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)的雙重作用，古代中國對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定的治理，與西方傳統(tǒng)大相徑庭。從一定意義上講，西歐歷史上國家的穩(wěn)定職能產(chǎn)生于調(diào)和階級(jí)沖突或利益集團(tuán)斗爭的需要，而古代中國國家的穩(wěn)定職能則體現(xiàn)出滿足小農(nóng)社會(huì)生產(chǎn)生活協(xié)作的需要。在治理主體方面，西歐歷史上形成的基層治理結(jié)構(gòu)是通過國家向社會(huì)汲取經(jīng)濟(jì)資源建立的，具有較強(qiáng)的專職官僚化特征，古代中國的基層治理結(jié)構(gòu)則多數(shù)內(nèi)生于基層社會(huì)，只是經(jīng)由國家加以確認(rèn)而已，僅具有半官方的性質(zhì)。就權(quán)力的運(yùn)作而言，西歐歷史上穩(wěn)定職能的形成是國家構(gòu)建（state building）過程中國家積累、集中行政權(quán)力的一部分，正如歷史學(xué)家菲利普?斯蒂德（Philip J. Stead）在研究法國警察時(shí)說：“法國警察的歷史變遷體現(xiàn)了法國國家的成長”，法國警察“作為國家的代理人，是國家機(jī)器從社會(huì)（地方）積累、集中權(quán)力這一過程的一部分。”16相比之下，中國古代的治安機(jī)制并非單純國家暴力職能的體現(xiàn)，而是具有廣泛的社會(huì)職能，是國家與民眾合作互惠的產(chǎn)物。

    晚清以來，農(nóng)業(yè)社會(huì)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會(huì)意識(shí)都發(fā)生了較大的變化，使舊的治理模式失去了政治、經(jīng)濟(jì)乃至文化的基礎(chǔ)，逐步趨于瓦解。保甲、團(tuán)練這類傳統(tǒng)社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制在晚清的衰退乃是一個(gè)不爭的事實(shí)，當(dāng)時(shí)一份官方文件就稱它們?yōu)?ldquo;有名無實(shí)”。17晚清外國列強(qiáng)入侵，引發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村人口的流動(dòng)性增強(qiáng)，這可能是傳統(tǒng)治理模式衰退的最主要原因。蕭公權(quán)就說：“好像只有在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)，只有極少數(shù)的農(nóng)村居民因絕望而走上危險(xiǎn)道路的情況下，保甲制度才證明是有效的；但是在一個(gè)不太安定的時(shí)期，保甲也并不比其它的管控方式更為奏效。”

    近代之后，各階段的統(tǒng)治集團(tuán)基本上放棄了傳統(tǒng)的治理模式，轉(zhuǎn)而效法西方，試圖建立一個(gè)以國家為基礎(chǔ)的現(xiàn)代警察體系維持社會(huì)穩(wěn)定，但基本上以失敗告終。19其根本原因在于近代以來中國處在半殖民地、半封建社會(huì)的狀態(tài)，沒有一個(gè)政權(quán)有能力改變封建主義、帝國主義及官僚資本主義壓迫下中國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，在這種情況下，即使照搬西方國家治理的模式，也因缺乏相應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)作基礎(chǔ)，最終必然失敗。既然傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)基本瓦解，而新的治理模式遠(yuǎn)未建立起來，基層社會(huì)秩序自近代以來便日趨混亂。直到1949年以后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建立了新中國，推翻了三座大山，社會(huì)結(jié)構(gòu)得以重新凝固，社會(huì)價(jià)值得到重新塑造，一種新型的治理模式也隨之生成。

二

    1949年建國以后，中國第一次實(shí)現(xiàn)了自晚清亂局以來的基層社會(huì)穩(wěn)定。就社會(huì)穩(wěn)定而言，建國以后的國家治理取得了舉世矚目的成就，表1是1950—1976年間中國社會(huì)犯罪率統(tǒng)計(jì)，一般按每年每萬人口平均發(fā)案率為7或8，這一數(shù)字大大低于世界其它國家的同期水平，中國在20世紀(jì)50至60年代的犯罪率是世界上最低的，1956年中國每萬人口的犯罪率僅為2.9，1965年這一數(shù)字僅為3。

    隱含在這些數(shù)字背后的是這一時(shí)期獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理模式。建國以后，生產(chǎn)資料公有制逐步取代了私有制，中國建立了政治經(jīng)濟(jì)一元化的體制。然而，傳統(tǒng)的“蜂窩”型社會(huì)結(jié)構(gòu)并沒有因此被摧毀，反而在新的條件下以一種新的形式得到加強(qiáng)。傳統(tǒng)“蜂窩”型社會(huì)的基礎(chǔ)是家庭、宗族、村社，而新的“蜂窩”型社會(huì)的基礎(chǔ)在農(nóng)村是集體所有制的社隊(duì)，在城市是全民所有制或集體所有制的單位。21在某種意義上，這一時(shí)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)同古代社會(huì)相比在形式上存在一定的相似性，即每個(gè)“蜂窩”都是一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)和文化一體化的、內(nèi)聚性較強(qiáng)的共同體。國家與社會(huì)仍然鑲嵌在一起，社會(huì)人員的流動(dòng)性及社會(huì)沖突的可能性較低。以人民公社為例，毛澤東認(rèn)為它是一種囊括了“工農(nóng)兵學(xué)商”在內(nèi)的、兼具“管理生產(chǎn)，管理生活，管理政權(quán)”職能的組織，是一個(gè)“全信息”的系統(tǒng)。顯然這種組織的完整性，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定具有重大的意義。

    建國以后的社會(huì)結(jié)構(gòu)為國家的穩(wěn)定治理創(chuàng)造了條件，國家實(shí)行了專門路線與群眾路線相結(jié)合的方針：一方面，國家建立了專門的公安部門與正規(guī)的警察隊(duì)伍，但是另一方面，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定，最主要的不是通過擴(kuò)充專職的警察力量或運(yùn)用強(qiáng)力方式來維持，而是積極利用多元的社會(huì)機(jī)制以及半正式的治安組織與人員實(shí)施治理。當(dāng)時(shí)的公安部門利用包括戶籍制度、檔案制度在內(nèi)的多元機(jī)制對(duì)社會(huì)進(jìn)行治安管理，同時(shí)從各“蜂窩”內(nèi)部吸收人員參與，建立起基層治安保衛(wèi)委員會(huì)及小組、調(diào)解委員會(huì)及小組等多層次的治理結(jié)構(gòu)。這些治保組織的成員熟悉社區(qū)的情況，由社區(qū)推任，公安部門備案，其主要職責(zé)有二：第一，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督與管理，維持社區(qū)內(nèi)的治安；第二，當(dāng)基層發(fā)生糾紛，在公安力量介入之前先行進(jìn)行調(diào)解，避免沖突升級(jí)，公安力量介入之后協(xié)助完成偵破工作。

    在這種治理模式下，國家專職的警察力量只是社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制中的一個(gè)組成部分而已。這一時(shí)期，中國每萬人口警察數(shù)量僅為3人左右，大大低于同期世界平均水平。以山東省為例，建國以后山東省一般每縣僅有30余名干警，多則50人。20世紀(jì)50—60年代是建國以來社會(huì)治安狀況最好的時(shí)期，但同時(shí)也是中國警察數(shù)量最少的時(shí)期，這期間國家還曾多次縮減公安隊(duì)伍的編制。建國以后的社會(huì)結(jié)構(gòu)，固然是實(shí)行這種治理模式的重要條件，但社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)也為之提供了必要的支撐。這一時(shí)期，舊的社會(huì)意識(shí)被打破，但是新的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)仍然強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)“整體”的重視。古代社會(huì)的“整體”是以父權(quán)為基礎(chǔ)的家庭或宗族，以及由此構(gòu)成的村舍，個(gè)人必須無條件服從社會(huì)“整體”的尊卑秩序。而新中國成立以后的“整體”變成了公社、單位集體與國家，必要時(shí)，社會(huì)成員為了集體利益犧牲個(gè)人利益是值得的，為了“整體”秩序犧牲個(gè)人自由在一定程度上也是合理的。這種社會(huì)意識(shí)是保障國家得以調(diào)動(dòng)群眾參與的重要因素。如果沒有群眾對(duì)集體主義價(jià)值的高度信仰，很難想象公安力量可以調(diào)動(dòng)數(shù)以百萬計(jì)的群眾義務(wù)參與基層治安。

    社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)不僅激勵(lì)群眾的參與，同時(shí)也對(duì)國家的行為進(jìn)行了相應(yīng)的約束。群眾路線要求公安部門要在組織上依靠群眾，在思想和感情上貼近群眾。群眾通過協(xié)助公安部門對(duì)基層社區(qū)進(jìn)行治理防范，獲得自身作為國家主人翁的認(rèn)同；公安部門則通過“為人民服務(wù)”這樣的道德承諾和具體行動(dòng)，獲得國家與人民的信任。這一時(shí)期人民公安與基層群眾的關(guān)系曾被稱為“魚水之情”，非常形象地反映了國家治理的特征。

    可見，從形式上來看，建國后中國對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定的治理模式，同古代中國具有一定的相似性。兩者均強(qiáng)調(diào)維護(hù)“蜂窩”型社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的意義，同時(shí)均重視對(duì)非專職的民眾力量及簡約化、多元化社會(huì)控制機(jī)制的運(yùn)用。但是值得強(qiáng)調(diào)的是，建國后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理，同古代的國家相比具有本質(zhì)的不同，后者依靠的主要對(duì)象是鄉(xiāng)村地主和士紳，國家通過他們間接組織民眾的力量，而前者則是更直接地依靠廣大人民群眾，群眾的直接參與是基層社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的基本保障，而公安工作對(duì)人民主體地位的堅(jiān)持，是這一時(shí)期我國社會(huì)穩(wěn)定工作取得巨大歷史成就的根本原因。

三

    20世紀(jì)70年代末啟動(dòng)的改革深刻改變了中國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會(huì)意識(shí)也發(fā)生著改變。改革開放的前20多年，隨著新的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)的生成，國家統(tǒng)治的任務(wù)發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，基層穩(wěn)定治理的形態(tài)也發(fā)生著顯著轉(zhuǎn)變。

    （一）社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)的新變化

    改革開放以來，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人、財(cái)、物大流動(dòng)局面的形成，促成了農(nóng)村人民公社與城市固有體制的逐漸解體。在這一背景下，建國以后30年形成的社會(huì)控制體系開始瓦解，戶籍制度、檔案制度以及基層調(diào)解等多元機(jī)制的社會(huì)控制角色明顯弱化。社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，人口流動(dòng)加大，直接導(dǎo)致犯罪率上升，建立在原來相對(duì)穩(wěn)定社會(huì)基礎(chǔ)上的治理結(jié)構(gòu)，開始面臨巨大壓力。根據(jù)孫立平的一項(xiàng)個(gè)案研究，在廣東東莞的長安鎮(zhèn)，本地人口為32000人，但是外來暫住人口有20多萬人，如果加上沒有辦理暫住證的，外來人口與本地人口的比例大約為10比1。而這一地區(qū)原有治安系統(tǒng)仍是按照32000人的本地戶籍人口設(shè)立。原來鎮(zhèn)上只有一個(gè)派出所，十幾名公安人員。22

    這一時(shí)期，社會(huì)意識(shí)也在發(fā)生深刻變化。群眾對(duì)自己生存的關(guān)懷，對(duì)個(gè)人發(fā)展的憧憬，隨著市場化改革的深入與拓展逐漸蘇醒。這種社會(huì)意識(shí)的轉(zhuǎn)換，對(duì)于人本關(guān)懷的產(chǎn)生以及社會(huì)的進(jìn)步具有重要意義，但是價(jià)值觀轉(zhuǎn)換對(duì)于國家原有的以群眾為基礎(chǔ)的社會(huì)穩(wěn)定治理結(jié)構(gòu)形成了巨大沖擊。正如有的學(xué)者指出的，群眾價(jià)值觀念逐步從過去“向前看”轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飼r(shí)期之“向錢看”，“致富是光榮的”成為新時(shí)期社會(huì)生活的重要引導(dǎo)原則。這種價(jià)值觀的變換，給基層政府的群眾工作帶來了新困難，他們無疑需要更高的成本去動(dòng)員群眾參與基層穩(wěn)定工作。23

    米歇爾-達(dá)通（Michael Dutton）的研究從經(jīng)驗(yàn)層面說明，改革時(shí)期“金錢激勵(lì)”的缺乏成為原有治保結(jié)構(gòu)功能衰退的重要原因，這一時(shí)期國家已經(jīng)無法依靠政治動(dòng)員和意識(shí)形態(tài)教育激發(fā)治保組織成員的參與熱忱。24一項(xiàng)有關(guān)城市治保會(huì)的調(diào)研進(jìn)一步揭示，由于公安機(jī)關(guān)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政統(tǒng)籌支付，其中并不包含治保工作的費(fèi)用，因此治保人員的工資獎(jiǎng)金等難以兌現(xiàn)，這更加挫傷了其參與的積極性，使基層治保組織名存實(shí)亡。25

    治理?xiàng)l件的轉(zhuǎn)換，及舊有治理模式的瓦解，促使國家發(fā)展正規(guī)的治理結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)局面的變化。改革開放以來，國家為了維持社會(huì)穩(wěn)定從社會(huì)所汲取的經(jīng)濟(jì)資源比重越來越高，從改革開放初期公安經(jīng)費(fèi)開支占整個(gè)GDP的不到4‰發(fā)展到后來的7‰（圖2）。從警力編制的發(fā)展來看，國家正規(guī)編制干警數(shù)量已經(jīng)由改革初期約60萬的水平發(fā)展到140萬左右，另外還有約40萬地方編制的干警，2004年被中央一次性轉(zhuǎn)化為國家編制。26基層派出所的數(shù)量也從20世紀(jì)80年代末的37000個(gè)左右發(fā)展到后來的52000個(gè)左右。27這種治理結(jié)構(gòu)的新變化，與古代中國乃至建國以后前30年具有明顯的不同，反映了新的歷史時(shí)期社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)變動(dòng)對(duì)國家治理的影響。

    盡管改革開放初期國家治理結(jié)構(gòu)逐步擴(kuò)大，但國家對(duì)其權(quán)力代理人進(jìn)行監(jiān)管、規(guī)制的能力卻急劇下降。改革開放之前在常態(tài)條件下，社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，人口流動(dòng)性較低，國家治理的對(duì)象基本上是一個(gè)熟人社會(huì)。改革開放以后，社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)加劇，人口流動(dòng)性增強(qiáng)，國家權(quán)力的使用和運(yùn)作方式也隨之發(fā)生了變化。以公安工作為例，干警逐漸脫離原本所屬的社區(qū)、在空間上與居民分開，結(jié)果造成警民關(guān)系的疏遠(yuǎn)，群眾路線對(duì)公安的約束力也隨之下降。同時(shí)社會(huì)意識(shí)的變化對(duì)公安干警的個(gè)人信仰也帶來沖擊，許多公安干警也開始相信，經(jīng)濟(jì)方面的激勵(lì)是保障警察有效履行職責(zé)的重要條件。在這樣的背景下，基層公安干警參與當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村進(jìn)行違法經(jīng)濟(jì)攫取的現(xiàn)象突出，許多地方公安部門通過協(xié)助政府繳收公糧及費(fèi)稅、執(zhí)行計(jì)劃生育政策等方式獲取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，中央屢禁難止。28建國后30年形成的相對(duì)成本低廉、效率較高的社會(huì)控制體系，在改革初期市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力下，演變成為一個(gè)高成本、低效率甚至故障迭出的新生體系。

   （二）傳統(tǒng)治理模式的延續(xù)

    另一方面，如果我們觀察改革開放以來國家在基層治理的實(shí)踐，則會(huì)發(fā)現(xiàn)，古代中國和建國以后20多年國家治理的遺產(chǎn)并沒有因新生結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張而徹底消失，它依然在改革時(shí)代的中國延續(xù)著。

    行政體制內(nèi)治理權(quán)的高度下放是中國國家治理實(shí)踐得以成功的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)，國家在政治上保持高度集中與統(tǒng)一的同時(shí)，傾向于在具體的行政治理方面向下放權(quán)，盡可能地保持一個(gè)簡約的中央政府。改革開放以來，國家并沒有通過中央集權(quán)逐步向地方壟斷暴力職能，反而圍繞社會(huì)穩(wěn)定工作進(jìn)一步向地方下放權(quán)責(zé)，與傳統(tǒng)治理的模式一脈相承。

    在分權(quán)制度下，地方也部分地繼承了寓行政于正式與半正式機(jī)制相結(jié)合的治理方法與傳統(tǒng)。從20世紀(jì)80年代開始，全國多數(shù)地方政府在財(cái)政制約與正式警力不足的情況下，積極挖掘基層社會(huì)的資源，通過政府發(fā)起、民間參與的方式，建立起各種半正式的地方治安機(jī)制，包括治安聯(lián)防隊(duì)、經(jīng)濟(jì)民警、協(xié)警等形式，在地方治安中擔(dān)當(dāng)了重要角色。另外，80年代初我國重新恢復(fù)了治保會(huì)工作，雖然治保組織的功能弱化了，但是地方并未因此而放棄對(duì)既有組織資源的利用。表2和表3的數(shù)據(jù)顯示，從1985到1989年，農(nóng)村地區(qū)的治保組織數(shù)量呈現(xiàn)明顯下降趨勢，但城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治保會(huì)的數(shù)量卻上升了10.8%（絕對(duì)數(shù)增加16414個(gè)），治保小組數(shù)量上升了20.4%（絕對(duì)數(shù)下降80549個(gè)）。這些數(shù)字說明，面對(duì)新的挑戰(zhàn)，地方并未拋棄舊有的治理手段，半正式治理的方法依然在改革以后的中國延續(xù)著。

    中國目前平均每萬人口正規(guī)警察人數(shù)為11人，但是根據(jù)對(duì)山東省的一項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在許多縣，每萬人口平均警察數(shù)量實(shí)際不足3人，這可能是由于警力分布不均衡造成的，但是即使在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國家也不可能完全依賴如此小規(guī)模的警察力量維持基層社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)山東省西南地區(qū)S縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層派出所對(duì)大量糾紛的處置，主要依靠半正規(guī)人員的參與，這部分人員被稱之為“協(xié)警”或聯(lián)防隊(duì)員。

    調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層治理中，大部分輕微治安案件是由“協(xié)警”、聯(lián)防隊(duì)員這類半正式人員接手，由于一般治安案件的正規(guī)立案程序非常復(fù)雜，這些聯(lián)防隊(duì)員對(duì)治安案件大量采取不予立案的方式處置。29由于他們對(duì)本地社區(qū)的世故人情及各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)比較熟悉，對(duì)于基層糾紛與輕微治安案件往往先行進(jìn)行調(diào)解，盡量不使當(dāng)事人“對(duì)簿公堂”。只有當(dāng)矛盾大到嚴(yán)重違反公共秩序或者超出他們調(diào)解的能力時(shí)，才會(huì)經(jīng)由正規(guī)的手續(xù)立案上報(bào)。這種方法避免了基層糾紛的升級(jí)，使許多治安案件免于國家正式的干預(yù)，與傳統(tǒng)國家基層行理的特征具有明顯的相似性。30

    總之，改革開放以來，在發(fā)展變化的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)影響下，國家對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定的治理也出現(xiàn)了新變化。一方面，新的以國家為基礎(chǔ)的新生治理結(jié)構(gòu)逐步成長，但另一方面，基層治理的實(shí)踐又顯示出某些傳統(tǒng)治理模式的延續(xù)，它們在不同層面、不同程度上體現(xiàn)出中國國家治理的獨(dú)特性。
   

四

    隨著改革開放的深入，尤其是中國共產(chǎn)黨的十四大以后市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，至20世紀(jì)90年代末，原有的社會(huì)問題在逐漸得到解決，但市場經(jīng)濟(jì)改革的成效也開始釋放出來，一些新情況、新問題隨之出現(xiàn)。這一新變化，對(duì)于中國國家穩(wěn)定職能的發(fā)揮產(chǎn)生了重要影響，國家治理出現(xiàn)了新特征。

    （一）利益結(jié)構(gòu)調(diào)整與統(tǒng)治職能的增長

    20世紀(jì)90年代末，中國自改革以來首次告別短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代。1998年中國市場開始出現(xiàn)總供給大于總需求的局面，當(dāng)時(shí)對(duì)1000種主要商品供求的調(diào)查，只有4種商品供不應(yīng)求，這宣告了作為市場經(jīng)濟(jì)改革的一項(xiàng)重要成果，我國第一次告別短缺時(shí)代。但是由于內(nèi)需不足，過剩經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)也開始出現(xiàn)，1998年的過?，F(xiàn)象是在人均GDP不足6796元即不足1000美元的情況下出現(xiàn)的，與此同時(shí)，中國的基尼系數(shù)已經(jīng)從改革初期的0.16發(fā)展到90年代末期的0.45，改革20年，我國已從一個(gè)平均度極高的社會(huì)轉(zhuǎn)入收入差距較大的國家。

    同樣以1998年為界，中國進(jìn)入國企攻堅(jiān)階段，導(dǎo)致失業(yè)下崗人數(shù)加劇。1997年年底全國范圍內(nèi)進(jìn)行了大面積的“減員增效”，國企職工下崗風(fēng)潮加劇。至1998年第一季度，全國共積累1100萬下崗職工，其中國企656萬，占國企就業(yè)人員總數(shù)的9.2%。職工下崗問題，標(biāo)志著中國社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)變動(dòng)幅度加大。

    1998年，中國社會(huì)的干群矛盾出現(xiàn)突變。以行政訴訟案件作為一項(xiàng)指標(biāo)來看，自1989年中國頒布《行政訴訟法》以來至1997年，全國行政訴訟案件數(shù)量年平均3萬件左右，但從1998年開始，行政訴訟案件數(shù)量出現(xiàn)激增，這一年同比翻了一倍，達(dá)7萬件左右，至2001年達(dá)10萬件。行政訴訟案件的增多，說明中國社會(huì)利益結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)涉及干群沖突，政府自身也開始成為利益結(jié)構(gòu)中的主體之一。

    社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整與經(jīng)濟(jì)貧富差距的拉大，強(qiáng)化了社會(huì)沖突，對(duì)國家的穩(wěn)定職能提出了新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，城市化與人口密度的擴(kuò)大，也對(duì)國家的基層治理提出了新要求。重要的是，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使改革過程中“先富起來”的社會(huì)群體開始尋求更多的安全保護(hù)，地方政府也試圖調(diào)動(dòng)警力資源保護(hù)改革的成果，執(zhí)行地方經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)為新的投資階層創(chuàng)造安定的社會(huì)環(huán)境。農(nóng)村過剩人口的流動(dòng)為城鎮(zhèn)居民帶來了顯著的財(cái)富效應(yīng)，但同時(shí)也對(duì)維護(hù)城市治安增加了一定的難度，要求政府集合更多的警力資源確保城市社區(qū)穩(wěn)定的治安。

    圖3是2004年各省外來人口遷入率與地方公安部門強(qiáng)制力度之間的關(guān)系。以每萬人口逮捕人數(shù)作為國家強(qiáng)制力度的指標(biāo)，該圖顯示，外來人口比重越高的地區(qū)，這里的國家強(qiáng)制力度也越高。中國受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，有證據(jù)表明，通常一個(gè)地區(qū)外來人口比例越高，這里的經(jīng)濟(jì)分化也越高。31這一定程度上說明，就國家對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定的治理而言，其統(tǒng)治特征開始明顯放大，一定程度上體現(xiàn)了國家治理背后新生的經(jīng)濟(jì)分化與社會(huì)沖突因素的影響。

   （二）社會(huì)流動(dòng)劇變與集權(quán)治理的強(qiáng)化

    改革開放發(fā)展至20世紀(jì)90年代后期，中國的城市化圖景已經(jīng)發(fā)生了很大變化。1949年到1979年，中國的城市化率由10.6%發(fā)展至17.92%，全國設(shè)市的城市從建國初期140個(gè)發(fā)展到1979年的193個(gè)。然而改革開放以后城市化加速，從1979到1998年，城市化率從17.9%的水平發(fā)展到30.42%，設(shè)市城市由193個(gè)發(fā)展至668個(gè)，建制鎮(zhèn)從2173個(gè)發(fā)展至19000個(gè)。1998年，中國實(shí)行城市居民自購住房，這使中國城市化的特征出現(xiàn)突變。住房改革使外來人口數(shù)量激增，進(jìn)一步加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時(shí)城鎮(zhèn)居住結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，基層社區(qū)由過去的熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，這對(duì)于國家治理的傳統(tǒng)模式產(chǎn)生了明顯的挑戰(zhàn)。

    伴隨著城市化的加劇與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，20世紀(jì)90年代末，暴力犯罪與跨地區(qū)犯罪急劇增長。根據(jù)《中國法律年鑒》提供的數(shù)字，1998年以后暴力犯罪呈現(xiàn)飆升的趨勢，這可能是由于統(tǒng)計(jì)口徑的變化，使過去被忽略的數(shù)字在1998年以后被統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，但是90年代末期犯罪率尤其是暴力犯罪的上升可能是個(gè)基本的事實(shí)。另外，許多研究也發(fā)現(xiàn)，改革中后期中國的流竄犯罪的比重在逐漸增大。32傳統(tǒng)治理模式以穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，充分利用國家與基層社會(huì)的交融與合作，但是城市化加劇、人口流動(dòng)加大以及流竄犯罪增多，嚴(yán)重動(dòng)搖了傳統(tǒng)治理模式的基礎(chǔ)。靈活放權(quán)曾經(jīng)是改革時(shí)期國家治理的一項(xiàng)重要特征，但是流動(dòng)性的增強(qiáng)，使得分權(quán)條件下地方政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定投入的回報(bào)外溢，從而降低了地方增加投入的意愿。以1998年作為一個(gè)拐點(diǎn)，全國公安部門的財(cái)政支出的平均比重出現(xiàn)了自改革以來第一次下降（圖4），這說明社會(huì)結(jié)構(gòu)變化已經(jīng)影響到分權(quán)治理模式的效能。

    從20世紀(jì)90年代末開始，全國公安體制改革逐步啟動(dòng)。一方面，中央開始自上而下強(qiáng)化對(duì)地方公安的領(lǐng)導(dǎo)，通過改革基層派出所與城市公安分局的領(lǐng)導(dǎo)體制，一定程度上將外部效應(yīng)內(nèi)部化，同時(shí)加強(qiáng)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)管與調(diào)動(dòng)，鞏固了行政體系的連貫性。另一方面，中央開始在基層建立新型警務(wù)機(jī)制，包括建立農(nóng)村與城市社區(qū)警務(wù)、實(shí)行基層下移戰(zhàn)略，試圖以一種新形式強(qiáng)化國家對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的控制力。

    通過改革，一方面糾正了分權(quán)時(shí)期暴力機(jī)關(guān)濫用職權(quán)等問題，強(qiáng)化了國家對(duì)地方代理人的監(jiān)管，但同時(shí)也對(duì)行政治理的傳統(tǒng)產(chǎn)生了一定影響。許多新的改革，給基層警務(wù)人員施加了巨大的文牘壓力，使傳統(tǒng)的寓行政于半正式機(jī)制的簡約治理模式逐漸弱化，代之以文牘主義為中心、國家介入為主的治理模式。

    值得一提的是，社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制集權(quán)化的趨勢，也受到改革后期變化的社會(huì)意識(shí)和輿論思潮的影響。自20世紀(jì)90年代末開始，社會(huì)普遍反思市場化經(jīng)濟(jì)體制帶來的消極后果，重新認(rèn)識(shí)國家的職能。大眾輿論要求我國政府應(yīng)當(dāng)在社會(huì)生活中發(fā)揮更重要的作用，建立一個(gè)以法治為基礎(chǔ)的“服務(wù)型政府”。1998年，我國整體的行政體制發(fā)生了重大變化，國家開始通過重塑政府結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)垂直管理體系的建設(shè)，提高中央政府的行政調(diào)控與調(diào)動(dòng)監(jiān)管能力。公安是一項(xiàng)基本的國家制度，這一領(lǐng)域的改革，反映了在新形勢下國家對(duì)社會(huì)穩(wěn)定工作進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整。

    總之，從某種意義上說，常態(tài)社會(huì)條件下中國的國家治理傳統(tǒng)常將追求民生作為社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。國家通過降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)分化、避免財(cái)政過度汲取以及回應(yīng)基層民生需求，客觀上避免了國家與社會(huì)分裂的風(fēng)險(xiǎn)，這是保持社會(huì)深層次穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，國家通過廣泛的放權(quán)、推進(jìn)政府與民眾之間的協(xié)作，以及建設(shè)多元化的基層治理機(jī)制等，作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的一般手段。改革開放至今，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)意識(shí)已經(jīng)發(fā)生了前所未有的變化，這對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定形成了一定的挑戰(zhàn)。然而，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)過長期的探索，已經(jīng)形成了治理社會(huì)穩(wěn)定的優(yōu)良傳統(tǒng)，在發(fā)展的過程中如何進(jìn)一步保障經(jīng)濟(jì)民主與民生，在治理道路上如何進(jìn)一步保證人民群眾的主體地位、堅(jiān)持專群結(jié)合的方針，仍然具有較高的現(xiàn)實(shí)意義。

 

（作者：樊鵬，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所）