【摘　要】中國(guó)政府改革是一個(gè)涉及中國(guó)整體改革的大問(wèn)題。因?yàn)檎母锛扰c經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)，也與政治體制改革相連。前者是在政府與市場(chǎng)的關(guān)系角度觀察的問(wèn)題；后者是在政府與政黨、國(guó)家、社會(huì)的關(guān)系視角所看到的問(wèn)題。假如以政府改革這個(gè)并不直接與政治相連的改革路徑，切入中國(guó)改革的深度難題，數(shù)十年的中國(guó)改革滯脹或許可以實(shí)現(xiàn)突破。為此，回顧中國(guó)政府改革的近期定位、分析中國(guó)政府改革的基本狀態(tài)，歸納中國(guó)政府改革的實(shí)在類(lèi)型，就具有理性籌劃中國(guó)政府改革的重要意義。 

    【關(guān)鍵詞】政府改革　定位　狀態(tài)　類(lèi)型
    
    一、改革定位：從有限政府到有效政府     

    近15年，中國(guó)政府的改革，可以說(shuō)走過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家300年的歷程。前10年，中國(guó)政府改革在主觀定位上，落定在有限政府的架構(gòu)上面，政府改革的“現(xiàn)代”目標(biāo)終于首次被確認(rèn)。近年來(lái)，中國(guó)政府的改革，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行д慕?gòu)，將政府改革的目標(biāo)升級(jí)為兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率需求與社會(huì)分配公平狀態(tài)這兩個(gè)目標(biāo)的需要。這是極其快速的轉(zhuǎn)變，也是非常艱難的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，也是不得已的轉(zhuǎn)變。中國(guó)政府改革的這兩次蛻變，跨度巨大，內(nèi)涵豐富，有必要進(jìn)行具體描述與深入分析。這一觀察角度，是對(duì)近期中國(guó)政府改革的縱向觀察。

    (一) 1992 - 2002：有限政府輪廓初顯

    只有在歷史的記憶鏈條上才能明晰今天中國(guó)政府改革走向的思路。從1978年啟動(dòng)改革開(kāi)放到1990年，中國(guó)的政府改革一直是一個(gè)話(huà)題，但并不是一個(gè)緊要的問(wèn)題。因?yàn)樵谶@一時(shí)期，總是政府在引導(dǎo)改革：先是以農(nóng)村政策的重大調(diào)整，引導(dǎo)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，激活了此前死氣沉沉的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，讓人們開(kāi)始思考中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嶄新路徑；接著是政府引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了讓世人矚目的成就，從而將人們思考中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思維進(jìn)一步活化。這一時(shí)期，中國(guó)有著高度一致的改革共識(shí)：改革就是社會(huì)主義制度的自我完善，就是解決落后的生產(chǎn)力與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求之間的矛盾，就是在黨和政府的主導(dǎo)下將中國(guó)從“傳統(tǒng)”推進(jìn)到“現(xiàn)代”。于是，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的無(wú)限、全能政府奇跡般地引導(dǎo)了中國(guó)的改革進(jìn)程。 

    但是，近15年的急速發(fā)展逐漸暴露出發(fā)展必然具有的各種矛盾。首先是意識(shí)形態(tài)上的矛盾，表現(xiàn)為社會(huì)主義的自我證明，從改革初期的清晰明白逐漸變得含混不明了。我們?cè)O(shè)定了改革開(kāi)放就是社會(huì)主義的自我完善，但究竟什么是社會(huì)主義呢？鄧小平針對(duì)這一問(wèn)題提出“我們需要補(bǔ)課”，改革的共識(shí)逐漸演變?yōu)椴煌母母镏鲝垺Ｆ浯物@露出來(lái)的矛盾就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的條件與現(xiàn)實(shí)提供的條件之間有著巨大的差距。人們?cè)瓉?lái)一致認(rèn)為，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，一切問(wèn)題就好解決了。但是，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與之匹配的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)各種復(fù)雜的條件。這些條件，是此前的改革或者缺乏、或者抵觸、甚至對(duì)峙的。中國(guó)的改革開(kāi)放，看起來(lái)并不是一個(gè)單純由政府引導(dǎo)的線性變化，政府也需要參與改革互動(dòng)，改革政府的問(wèn)題呼之欲出。再次，政府意圖、市場(chǎng)欲望與社會(huì)渴求之間的矛盾也顯現(xiàn)出來(lái)，以政府的基本建設(shè)投資推進(jìn)的增長(zhǎng)模式逐漸顯露出疲態(tài)。政府究竟如何穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成了改革政府的直接動(dòng)力。

    1992年肇始的改革開(kāi)放第二次高潮，很快顯示了單純由政府引導(dǎo)的改革的艱難性。改革初期人們就覺(jué)察到的單純刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，會(huì)落入經(jīng)濟(jì)要么過(guò)熱要么停頓的問(wèn)題，在這個(gè)時(shí)候以經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的單一形式暴露在人們的面前。朱镕基總理這一屆政府，充分認(rèn)識(shí)到了一個(gè)規(guī)模巨大、職能眾多的政府很難有所作為。從糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策的反思、到公共財(cái)政的建構(gòu)、再到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性政策的出臺(tái)，表明政府自身意識(shí)到了改革的必要。從中央政府將機(jī)構(gòu)與人員大規(guī)模精簡(jiǎn)、到推動(dòng)政府公務(wù)組織與事業(yè)單位的分流、再到限制權(quán)力機(jī)構(gòu)經(jīng)商，體現(xiàn)了政府自身明確的“有限政府”的歸位。從盡力推動(dòng)加入WTO、到積極介入國(guó)際市場(chǎng)、再到引入人大監(jiān)督政府的制度布局，刻畫(huà)出政府自覺(jué)邁向現(xiàn)代“有限政府”的施政軌跡(劉鋒， 1998) 。朱镕基總理卸任時(shí)自陳的貢獻(xiàn)之一就是建立有限政府對(duì)這一走向做了高屋建瓴的概括。

    (二) 2002 - 2007：有效政府意欲凸現(xiàn)

    2002年是中央黨政班子換屆上任的一年。黨政班子的換屆，是一個(gè)政治周期變化的標(biāo)志。政治的周期性轉(zhuǎn)變，不論中外，總是一個(gè)啟動(dòng)反思前一時(shí)期發(fā)展思路的契機(jī)。其實(shí)，中國(guó)高速而且持續(xù)地發(fā)展了25年左右的時(shí)間，確實(shí)需要反思發(fā)展的模式問(wèn)題。雖然此前政府的改革已經(jīng)落定到有限政府的定位上，但不可否認(rèn)的是，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要還是依靠政府的推動(dòng)。當(dāng)人們受到反思改革的政治鼓勵(lì)的時(shí)候，這一發(fā)展模式本身的合理性也就開(kāi)始被人們思量了。

    首先是這一時(shí)期人們對(duì)于所謂唯GDP思維進(jìn)行了全面反省。改革開(kāi)放的前20來(lái)年， GDP成為調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的重要指揮棒。政府將GDP的增長(zhǎng)作為衡量自己工作業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)。各級(jí)政府對(duì)于GDP的走勢(shì)高度重視。只要是有利于GDP增長(zhǎng)的布局、政策與措施，都一路綠燈。市場(chǎng)更是被GDP思維驅(qū)動(dòng)，只要是有利于市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的舉措，都一下子鍥入市場(chǎng)。社會(huì)大眾對(duì)于GDP的高速增長(zhǎng)也大都懷有期待，認(rèn)為這就是國(guó)家迅速發(fā)展的標(biāo)志。客觀地講，在一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代發(fā)展的早期， GDP思維是一個(gè)不得不認(rèn)同的思路。因?yàn)闆](méi)有“矯枉過(guò)正”的GDP思維，就難以顛覆此前的非經(jīng)濟(jì)甚至反經(jīng)濟(jì)的“發(fā)展”思維定勢(shì)。 

    問(wèn)題在于， GDP的高速增長(zhǎng)維持一定時(shí)期之后，如果缺乏相關(guān)發(fā)展對(duì)它的強(qiáng)大支持， GDP的增勢(shì)不僅會(huì)減弱，而且相關(guān)發(fā)展不足的缺陷也必然會(huì)暴露出來(lái)。為了GDP的增長(zhǎng)，人們不惜一切代價(jià)，與經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)不對(duì)應(yīng)的政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中呈現(xiàn)的不均衡、財(cái)富迅速增長(zhǎng)的同時(shí)分配的嚴(yán)重不公、經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的環(huán)境代價(jià)、為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所制定的政策的粗放特性等等，都開(kāi)始對(duì)GDP的增長(zhǎng)發(fā)生阻礙作用。  

    因此，緊接著GDP思維反思而展開(kāi)的，就必然是發(fā)展模式的重新選擇。在政策的制訂層面，政府提出了節(jié)約型政府、服務(wù)型政府與法治型政府的理念(溫家寶， 2006) 。這三個(gè)理念剛好對(duì)應(yīng)有效政府的三個(gè)支撐點(diǎn)：政府定位如何既有限又有效、政府決策如何不是粗暴的指揮而是有效的協(xié)調(diào)、政府行為方式如何不是主觀先導(dǎo)而是按照規(guī)則辦事。

    溫家寶總理上任之初，就進(jìn)一步削減了政府直接組成部門(mén)，強(qiáng)調(diào)了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、優(yōu)化人員的改革思路。這些措施無(wú)疑是對(duì)于前一屆政府有限政府建構(gòu)的有力支持。但是，就建立有限政府來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)問(wèn)題需要解決：一個(gè)是規(guī)模上有限的政府如何在職能上真正有限；另一個(gè)是有限政府如何在規(guī)模、職能都受到限定的情況下，有效地領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。節(jié)約型、服務(wù)型、法治型政府的定位，就是為了應(yīng)對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題。 

    建立節(jié)約型政府，既指政府本身達(dá)到節(jié)約的目標(biāo)，也指政府配置經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源要達(dá)到節(jié)約。政府本身是節(jié)約的，意味著政府組織結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)作流程恰當(dāng)、人員配置精當(dāng)。政府組織機(jī)構(gòu)與社會(huì)需求一致，是組織機(jī)構(gòu)合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為此，政府機(jī)構(gòu)既不能太多、也不能太少。太多浪費(fèi)公帑，太少不足以管理國(guó)家。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作流程的合理，必須做到程序優(yōu)先、按章辦事、有序推進(jìn)。假如政府部門(mén)辦事拖沓、相互推諉、責(zé)任落空，政府組織運(yùn)作的流程設(shè)計(jì)就有問(wèn)題。與此相關(guān)的是，政府組成人員不能太繁雜、也不能太疏漏。冗員太多，必然責(zé)任不明，效率太低；人手不夠，必然疲于應(yīng)付、效益太差。而服務(wù)型、法治型政府的定位是為了規(guī)范節(jié)約型政府的行為。

    政府“不是掌舵，而是服務(wù)”，已經(jīng)成為今天政府管理領(lǐng)域的共識(shí)。服務(wù)型政府，就必須實(shí)現(xiàn)從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變。政府的主要職責(zé)不是直接進(jìn)入市場(chǎng)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障條件。政府不是要占據(jù)社會(huì)的空間，而是要與“社會(huì)”雙贏。法治型政府，就必須改變政府在主觀意圖引導(dǎo)下，以為自己是在為民謀利就草率作出決策的行為方式，謹(jǐn)遵程序，依法行政。這個(gè)時(shí)候，政府為人們直接感受的效率似乎有所降低，但穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)效功能就會(huì)發(fā)揮出來(lái)。

    (三) 從有限到有效：小政府回歸大政府？

    僅僅15年的時(shí)間，中國(guó)政府改革就在大布局上跨越了有限政府與有效政府兩個(gè)門(mén)檻。在“現(xiàn)代”的視野中，只有真正坐實(shí)在有限與但是，這一轉(zhuǎn)變的艱難性是可想而知的。有限政府的建構(gòu)已經(jīng)是知易行難，有效政府就更是知行皆難了。真正的有限政府，一定是在立法、行政、司法的權(quán)力結(jié)構(gòu)合理安排，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利分流表述的基礎(chǔ)上才能形成。從中國(guó)政府的改革上來(lái)看，建立有限政府還有漫長(zhǎng)的路要走。有限政府，絕不僅僅是指政府從市場(chǎng)退出、從社會(huì)隱退。政府如何既不粗暴地干預(yù)市場(chǎng)、又不簡(jiǎn)單地支配社會(huì)、又能夠與市場(chǎng)、社會(huì)合理互動(dòng)，是一個(gè)有限政府面臨的重大考驗(yàn)。有效政府，絕對(duì)不是指政府直接進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域與社會(huì)空間，將主觀善良的愿望化為強(qiáng)力推動(dòng)的政策措施，瞬間顯示鼓舞人心的繁榮。有效政府是一個(gè)依法行政、程序至上、維護(hù)公平、超然協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。就此而言，中國(guó)政府的相關(guān)改革只是剛剛找到起點(diǎn)而已。

    有限與有效政府定位的明確，可以說(shuō)是15年中國(guó)政府改革最重大的收獲。假如我們同意建立有限與有效政府還需要假以時(shí)日的話(huà)，那目前的任務(wù)就是一步一步、扎實(shí)地予以推進(jìn)。這種推進(jìn)，首先建立在對(duì)有限與有效政府的共識(shí)上面，同時(shí)建立在控制國(guó)家規(guī)范其行為的漸進(jìn)過(guò)程之中。

    建立有限與有效政府的共識(shí)不是那么容易達(dá)成的，因?yàn)樵跉v史上，有限與有效政府的建構(gòu)一般顯現(xiàn)為兩個(gè)過(guò)程，在中國(guó)卻合并為一個(gè)歷史進(jìn)程的兩個(gè)并列要求。這意味著我們要在有限與有效的兩個(gè)端點(diǎn)上認(rèn)識(shí)“現(xiàn)代”政府的定位，這就未免會(huì)造成認(rèn)知上的誤區(qū)。 

    對(duì)于現(xiàn)代政府有限有效認(rèn)知的誤區(qū)之一，就是有效政府是對(duì)有限政府的超越，因此有效政府必然不是有限政府。有效政府之有效，就是因?yàn)樗缺ＷC了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，也保證了財(cái)富增長(zhǎng)的同時(shí)進(jìn)行公平地分配。政府承擔(dān)的兩種相關(guān)責(zé)任，促使政府的規(guī)模與職能重新擴(kuò)大。人們辯護(hù)說(shuō)，既然政府既要管發(fā)展，又要管分配，政府規(guī)模就絕對(duì)不能像有限政府理論所限定的那樣。這一說(shuō)法似乎挺有道理。因?yàn)榫驼?guī)模而言，要管分配，就得增加相關(guān)政府部門(mén)設(shè)置，政府規(guī)模就因此小不下來(lái)。政府不能不管分配，因此就不得不擴(kuò)大政府權(quán)限，似乎政府的重新做大是一個(gè)必然趨勢(shì)。事實(shí)并非如此，一個(gè)既管生產(chǎn)又管分配的政府，首先必須是一個(gè)權(quán)力分割與制衡架構(gòu)中的政府，否則政府就會(huì)濫用權(quán)力，這時(shí)的政府必定是有限政府。其次必須是與市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)的政府才能有效治理國(guó)家，這個(gè)時(shí)候的政府還是有限政府。我們絕對(duì)不能為改革中的中國(guó)政府設(shè)計(jì)一個(gè)無(wú)限但有效的政府架構(gòu)！

    對(duì)于現(xiàn)代政府有限有效認(rèn)知的誤區(qū)之二，就是有限有效政府降低了政府威信、弱化了政府能力。改革開(kāi)放以來(lái)，就一直有增強(qiáng)國(guó)家能力的呼聲。如果說(shuō)這種呼聲是注意到國(guó)家在應(yīng)當(dāng)掌握的權(quán)力能力的下降的話(huà)，那是有道理的。如果說(shuō)在一般意義上呼吁加強(qiáng)國(guó)家能力，那就是在與現(xiàn)代政府的定位反其道而行之。國(guó)家，尤其是配置國(guó)家日常資源的政府，必須是在規(guī)范的狀態(tài)中才最具有行為能力。一個(gè)具有無(wú)限權(quán)力、兼具無(wú)限功能的政府，恰恰對(duì)于國(guó)家的維續(xù)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的成長(zhǎng)最為有害。國(guó)家能力、健全市場(chǎng)和合理社會(huì)是一個(gè)共在的關(guān)系。我們絕對(duì)不能為改革中的中國(guó)政府設(shè)計(jì)一個(gè)重回大政府的路徑。一個(gè)無(wú)限全能的政府與一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的國(guó)家，必定南轅北轍。

    中國(guó)政府改革的15年歷程，表明中國(guó)人已經(jīng)從此前的政府理論刻畫(huà)落定到了政府的實(shí)際改革。透過(guò)15年看150年，兩次急遽的蛻變必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
    
    二、改革狀態(tài)：從單邊改革到邊際互動(dòng)     

    政府改革已經(jīng)成為制約改革前景的事宜。政府自身對(duì)于改革的努力推進(jìn)，引人矚目。但是，政府改革如何有效推進(jìn)，并且以推進(jìn)政府改革來(lái)推進(jìn)整個(gè)改革進(jìn)程的問(wèn)題還是一個(gè)需要在思路上突破的難題：如果說(shuō)此前的政府改革在政府構(gòu)成要素的限度內(nèi)已經(jīng)達(dá)到最大化狀態(tài)，因此在政府的社會(huì)功能改善上已經(jīng)發(fā)揮了不可忽視的作用的話(huà)，那么，尋求政府改革的結(jié)構(gòu)突破，即尋求與政府改革相關(guān)聯(lián)的各種結(jié)構(gòu)的同時(shí)變革，就是我們必須邁上的改革之路。這一觀察角度，可以說(shuō)是對(duì)近期中國(guó)政府改革的橫向?qū)徱暋?br />
    (一) 單邊改革的困境

    從政府自身的結(jié)構(gòu)因素上啟動(dòng)政府改革，是很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)我國(guó)政府改革的基本模式。這是一種單邊改革，即這種改革在空間上僅僅局限在政府的組織與組織職能上面，在時(shí)限上僅僅局限在政府職能與社會(huì)需求不太符合的時(shí)候。因此，單邊的政府改革總是修補(bǔ)性的、滯后性的，也是難以真正奏效的。 

    單邊的政府改革具有它的歷史合理性。所謂歷史合理性，既是指這類(lèi)改革在既定的條件限定下具有合理性，也是指這類(lèi)改革在整個(gè)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)難以更改的情況下具有的合理性。這種合理性從幾個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：首先，它優(yōu)化了構(gòu)成政府內(nèi)部各要素的結(jié)構(gòu)方式，促使政府組織結(jié)構(gòu)的完善。其次，它在改革中顯現(xiàn)了政府改革的復(fù)雜性，凸顯了政府改革必備的相關(guān)條件。再次，它提示人們政府改革在整個(gè)改革布局中的重大作用，促使人們將改革的資源投向這個(gè)重要的領(lǐng)域。最后，它為政府改革的全面啟動(dòng)聚集能量，從而為政府改革營(yíng)造氛圍。 

    但是，單邊的政府改革是不足夠的。不是因?yàn)樗窒拊谡畠?nèi)部構(gòu)成要素上面，也不是因?yàn)樗窒拊谔囟ǖ恼\(yùn)作問(wèn)題與政府發(fā)揮職能的方式上面，而是因?yàn)橛行У恼母飶膩?lái)都只能在與政府相關(guān)的社會(huì)政治建構(gòu)之間展開(kāi)，這樣才足以收到預(yù)期的改革效應(yīng)，而不至于將政府改革窒息在政府運(yùn)轉(zhuǎn)的狹小空間之內(nèi)。 

    回顧單邊的政府改革過(guò)程，已經(jīng)展開(kāi)的政府單邊改革的四維嘗試的成敗值得我們認(rèn)真分析。第一個(gè)維度：政府機(jī)構(gòu)與人員的精簡(jiǎn)。這是單邊的政府改革開(kāi)始啟動(dòng)的標(biāo)志性事件。這一改革已經(jīng)經(jīng)歷了連續(xù)兩屆政府的努力。改革的著力點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的組成與供職人員的數(shù)量。朱镕基總理將原來(lái)中央政府的五十多個(gè)直屬機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為三十余個(gè)，政府供職人員大幅減少了百分之五十。這可以說(shuō)是中央政府“傷筋動(dòng)骨”的大改造。溫家寶總理進(jìn)一步將中央政府機(jī)構(gòu)減少到二十九個(gè)，并著重調(diào)整了中央政府機(jī)構(gòu)的職能布局，從而將朱镕基總理的政府改革精細(xì)化了。中央政府改革的這種模式隨后成為地方政府改革的樣本。這一改革具有兩個(gè)顯著的效果：一是優(yōu)化了政府機(jī)構(gòu)及其組織職能，二是改進(jìn)了政府人員機(jī)構(gòu)及其工作方式。第二個(gè)維度：行政區(qū)劃的改變。這里所指的行政區(qū)劃改革不是地域歸屬的改變，而是市轄縣機(jī)制的改變。城市化的進(jìn)程是政府改革必須面對(duì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化背景。因此，在城市化進(jìn)程中逐漸調(diào)整行政管理體制，也當(dāng)然地屬于政府改革的范疇。市管縣的體制改革就此具有它的必要性。第三個(gè)維度：行政運(yùn)作的改進(jìn)。這是單邊的政府改革著力最多，對(duì)于社會(huì)公眾影響最為直接，因此也是人們感知最廣泛的政府改革。這一改革的最重要的舉措就是將政府相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)納入同一辦公地點(diǎn)同時(shí)辦公的“一站式服務(wù)”。無(wú)疑，在具體發(fā)揮政府便民的作用上，這一改革具有它不可忽視的積極效用。第四個(gè)維度：行政職能的重新設(shè)計(jì)。行政職能的重新設(shè)計(jì)有很多思路和不少?lài)L試。但是最為引人矚目的還是深圳的“行政三分”。這是將現(xiàn)代權(quán)力分立與制衡的思路轉(zhuǎn)換為協(xié)作權(quán)力內(nèi)部來(lái)處理，即將行政權(quán)劃分為行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督，并設(shè)計(jì)出相互制約的關(guān)系機(jī)制。這對(duì)于解決行政權(quán)力合理運(yùn)作的問(wèn)題也許具有一定的創(chuàng)新。

    在肯定單邊政府改革的四維嘗試具有其現(xiàn)實(shí)理由與歷史依據(jù)的基礎(chǔ)上，我們不能不看到這類(lèi)改革的局限，以及因?yàn)樗鼉?nèi)在的局限而限定的改革效用的不足。精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)與減少政府人員是有用的，然而，由于沒(méi)有將這種改革通過(guò)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)上升到國(guó)家意志的高度，并坐實(shí)到政府機(jī)構(gòu)組成及其職能規(guī)定的國(guó)家法規(guī)中，因此，它只具有短期的效用。而且，在法規(guī)跟進(jìn)缺位的情況下，政府機(jī)構(gòu)以臨時(shí)機(jī)構(gòu)的方式，政府成員以事業(yè)人員的形式卷土重來(lái)。以至于有人預(yù)測(cè)，三到七年政府機(jī)構(gòu)與人員就翻上一倍。至于市管縣的改革早就停止了，因?yàn)槌鞘谢男姓芾眢w制并不是一個(gè)名稱(chēng)與權(quán)力的博弈。一站式服務(wù)也只能解決服務(wù)的技術(shù)構(gòu)成問(wèn)題，而難以解決不受?chē)?guó)家權(quán)力約束、不受社會(huì)力量制約的政府如何可以成為“有限有效”政府的根本問(wèn)題。行政三分的改革違反了現(xiàn)代行政的基本規(guī)則--立法權(quán)體現(xiàn)正義、行政權(quán)追求效率、司法權(quán)顯現(xiàn)公平，無(wú)法真正落實(shí)為行政改革的實(shí)際方略。因此，單邊的政府改革經(jīng)過(guò)四維的突進(jìn)，都因?yàn)槭招Р伙@著而難以將“現(xiàn)代”政府建構(gòu)起來(lái)，更無(wú)法期望通過(guò)改革后的政府帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)改革的后續(xù)進(jìn)程。

    (二) 從邊際關(guān)系考量

    可以斷言，僅僅從政府結(jié)構(gòu)與功能的單一視角考慮政府改革問(wèn)題的思路已經(jīng)難以為繼了。轉(zhuǎn)變政府職能的單邊改革總導(dǎo)向不足以將政府改革引導(dǎo)到一個(gè)令人滿(mǎn)意的境地。事實(shí)上，由于在復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中，政府從來(lái)就不是自足的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也從來(lái)就不是可以單獨(dú)發(fā)揮效用的權(quán)力組織，更不是脫離開(kāi)相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)就可以加以?xún)?yōu)化的改革對(duì)象，因此，政府改革應(yīng)當(dāng)告別單邊改革思維，形成邊際互動(dòng)的政府改革新路徑。 

    所謂邊際互動(dòng)的政府改革，指的是基于國(guó)家權(quán)力的整體結(jié)構(gòu)綜合考量基礎(chǔ)上的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改善與政府職能改進(jìn)。這一政府改革思路，不是將政府從綜合的國(guó)家權(quán)力體系中抽象出來(lái)，作為單獨(dú)對(duì)待的權(quán)力機(jī)制，對(duì)其加以要素性的改進(jìn)，并試圖就此提升政府的結(jié)構(gòu)合理性程度與效能水平，而是將政府權(quán)力體系放置到整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中加以衡量。 

    首先，弄清政府在國(guó)家權(quán)力的整體結(jié)構(gòu)中的狀態(tài)，以便將政府在政府之內(nèi)的改革與制約政府改革成敗的外部因素加以有效區(qū)分。避免將政府改革的成功希望單純地寄托在政府及其組成人員身上。 

    其次，弄清楚政府是權(quán)力結(jié)構(gòu)中的權(quán)力邊際狀態(tài)，分析清楚哪些是政府可為的權(quán)力，哪些是政府不可為的權(quán)力，從而將政府改革與政府之外的改革匹配起來(lái)，而不是簡(jiǎn)單地要求政府無(wú)所不為。 

    再次，弄清楚政府的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)、組織方式、行為模式與效率導(dǎo)向。將政府與政黨的差異、政府與國(guó)家的不同、政府與社會(huì)的區(qū)分作為設(shè)計(jì)政府及其改革的組織與制度前提。

    最后，就是使制約或關(guān)系到政府改革成敗的其他權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革與政府改革同時(shí)啟動(dòng)起來(lái)，為政府改革的每一舉措提供支援性條件，不讓政府改革成為獨(dú)木難支的改革。為此，與政府改革緊密關(guān)聯(lián)的三種“外部”關(guān)系結(jié)構(gòu)，就構(gòu)成了政府改革是否能夠奏效的前提。三種外部關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)中，最為關(guān)鍵的是黨政關(guān)系，這中間蘊(yùn)涵著國(guó)家與政府的關(guān)系。其次是政府與財(cái)富生產(chǎn)者的關(guān)系，這是政府改革是否具有財(cái)富支持的原生基礎(chǔ)問(wèn)題。 

    第三種關(guān)系結(jié)構(gòu)就是包含政府在內(nèi)的泛義的“國(guó)家”與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，這是有限政府與有效政府題義中的重要話(huà)題。這三種關(guān)系結(jié)構(gòu)有必要逐一加以分析。

    第一，黨政關(guān)系。這是關(guān)系到政府改革成敗最為關(guān)鍵的邊際互動(dòng)結(jié)構(gòu)。原因很簡(jiǎn)單，中國(guó)的國(guó)家權(quán)力體系中，這種關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)具有軸心性--黨權(quán)是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的具有支配性的核心部分，行政權(quán)力則是國(guó)家日常資源的配置者。黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)的健康化是政府改革得以成功的決定性因素。為此，政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革必須啟動(dòng)。1980年中期關(guān)于執(zhí)政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)作方式改革的討論，已經(jīng)讓人十分陌生了。1990年以來(lái)人們習(xí)慣了單獨(dú)談?wù)撜母?，似乎遺忘了執(zhí)政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是政府改革收效的前提。我們應(yīng)當(dāng)記住的是，經(jīng)歷了1980年的黨政分開(kāi)和1990年以來(lái)的黨政一體的兩次實(shí)驗(yàn)之后的二者關(guān)系，依然還是一個(gè)要加強(qiáng)改革的老大難問(wèn)題。這里潛存著三個(gè)必須解決的、相互關(guān)聯(lián)在一起的問(wèn)題：一是黨政權(quán)力的邊界有沒(méi)有必要?jiǎng)澐忠约叭绾蝿澐?；二是黨政關(guān)系如何健康互動(dòng)；三是黨政改革的互相推進(jìn)關(guān)系。三個(gè)問(wèn)題具有連動(dòng)性，其中任何一個(gè)問(wèn)題沒(méi)有觸動(dòng)，政府改革就必然是一個(gè)無(wú)法深化、甚至無(wú)法切入的問(wèn)題。

    第二，政企關(guān)系。這是一個(gè)關(guān)系到制訂規(guī)則與執(zhí)行規(guī)則是否可以成功脫鉤的關(guān)系問(wèn)題。而這種脫鉤是政府專(zhuān)注制訂宏觀管理規(guī)則，因此具有宏觀管理權(quán)威性的前提，也是企業(yè)專(zhuān)注于市場(chǎng)規(guī)范、進(jìn)行冒險(xiǎn)與創(chuàng)新的前提。政府必須退出直接的財(cái)富生產(chǎn)領(lǐng)域，否則既無(wú)法專(zhuān)注處理宏觀管理的事務(wù)，也無(wú)法使市場(chǎng)僅僅遵守市場(chǎng)的規(guī)則，從而完全實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)健全互動(dòng)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)。在既有的政府改革中，政府對(duì)于資源壟斷型行業(yè)的控制范圍與力度都還十分強(qiáng)大。這對(duì)于建立財(cái)富生產(chǎn)與財(cái)富分配的各自規(guī)則是不利的--對(duì)政府而言，如何保證公平的生產(chǎn)與分配財(cái)富成了問(wèn)題；對(duì)市場(chǎng)而言，如何遵守市場(chǎng)的法規(guī)與價(jià)格的引導(dǎo)也相應(yīng)地成了問(wèn)題。這是一種最為不利的雙損難局。

    第三，國(guó)家- 社會(huì)關(guān)系。這是表明一個(gè)國(guó)家是處于現(xiàn)代狀態(tài)還是傳統(tǒng)狀態(tài)的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。在全能政府的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，國(guó)家吞噬了社會(huì)。只有在建設(shè)和諧社會(huì)的命題提出來(lái)之后，人們才逐漸認(rèn)識(shí)到國(guó)家- 社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)對(duì)于健康的現(xiàn)代國(guó)家的重要意義。要明確國(guó)家是依賴(lài)暴力組織的權(quán)力體系，而社會(huì)是依賴(lài)自治的組織化建制。以前，國(guó)家性質(zhì)是過(guò)度鮮明的，而社會(huì)則完全喪失了它的特性。在成功的現(xiàn)代政府運(yùn)作中，社會(huì)的自組織特征愈強(qiáng)，國(guó)家就愈是能夠保持權(quán)力運(yùn)作的順暢性與有效性。相反，如果國(guó)家吞噬社會(huì)，社會(huì)處于渙散的狀態(tài)，國(guó)家就必須在處理高度組織起來(lái)的權(quán)力體制及其效應(yīng)的同時(shí)，處理渙散社會(huì)的有序化問(wèn)題。為此，國(guó)家必須壟斷資源。但是，再?gòu)?qiáng)大的國(guó)家對(duì)于資源的壟斷也是有限的。有限的資源聚集對(duì)付無(wú)限的國(guó)家問(wèn)題與社會(huì)問(wèn)題，必然使國(guó)家處于疲于應(yīng)付的狀況。國(guó)家運(yùn)作績(jī)效低下且被人們埋怨，國(guó)家獲得的信任度與支持度就會(huì)逐漸衰變，這同樣是一種雙損的局面。讓國(guó)家集中精力處理以暴力為背景的權(quán)力問(wèn)題，讓社會(huì)按照業(yè)緣、趣緣與旨趣形成不同的社會(huì)組織而自治地處理社會(huì)問(wèn)題，各得其所，相安無(wú)事，就是最為有利的。

    (三) 漸進(jìn)改革與結(jié)構(gòu)突破

    觀察20多年政府改革的運(yùn)作過(guò)程，此前的改革可以稱(chēng)為功能調(diào)整的漸進(jìn)式改革，當(dāng)下的政府改革則走到了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)口。漸進(jìn)的改革的效果曾經(jīng)是令人鼓舞的。它確實(shí)在維護(hù)穩(wěn)定、改變現(xiàn)狀、生產(chǎn)財(cái)富、展示希望等等方面贏得了口碑。但是，需要直面的是，漸進(jìn)改革的路子已經(jīng)越走越窄了。這一方面顯示為漸進(jìn)改革已經(jīng)處于事實(shí)上的困境之中；另一方面顯示為漸進(jìn)改革無(wú)法突破改革形式。如果說(shuō)漸進(jìn)改革依然還是有用的話(huà)，那它主要是在采取改革舉措必須遵循循序漸進(jìn)、審慎舉措的意義上成立的。就改革的結(jié)構(gòu)布局來(lái)講，漸進(jìn)改革已經(jīng)不足以維持改革共識(shí)、聚集改革資源、顯示改革效益、增進(jìn)改革動(dòng)力了。近年對(duì)于改革的強(qiáng)勁質(zhì)疑與微弱辯護(hù)的鮮明對(duì)比，很好地顯示了單邊的、漸進(jìn)的政府改革所處的這一尷尬情形。 

    漸進(jìn)改革已經(jīng)走到了結(jié)構(gòu)調(diào)整的地步了。從漸進(jìn)改革到結(jié)構(gòu)突破，不是從漸進(jìn)改革轉(zhuǎn)變?yōu)榧みM(jìn)改革、從改良方式轉(zhuǎn)變?yōu)樾菘睡煼?，而是?qiáng)調(diào)漸進(jìn)改革過(guò)程中被切割開(kāi)來(lái)的諸多具體改革舉措，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)宏觀的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、整體的、戰(zhàn)略的改革設(shè)計(jì)：不能再讓政府改革單兵突進(jìn)了，也不能再讓屬于不同領(lǐng)域的改革處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的狀態(tài)了，更不能再讓改革處于策略性的局面而無(wú)法上升到戰(zhàn)略高度的被動(dòng)境況了。

    結(jié)構(gòu)性的政府改革，是一種相關(guān)性基礎(chǔ)上的改革。在這個(gè)特定的意義上，其實(shí)不存在代替了一般改革的政府改革這一問(wèn)題。改革就其本來(lái)的意義來(lái)講，就是“綜合改革”。為我們所習(xí)慣的改革推進(jìn)思路--改革遵循從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推向政治領(lǐng)域的說(shuō)法，是值得商榷的說(shuō)法。改革，在社會(huì)構(gòu)成要素上，包括了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、傳統(tǒng)、習(xí)俗諸方面；在國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利領(lǐng)域上，包含了政黨改革、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、政府改革、社會(huì)變革等方面的內(nèi)容；在推進(jìn)過(guò)程上，包括了對(duì)于改革起點(diǎn)、改革進(jìn)程、改革整體后果的預(yù)期；在改革的結(jié)局上，包含了對(duì)于改革的損益的全面估量。在這個(gè)意義上，改革從來(lái)就不是限定在哪個(gè)觀念形態(tài)上、哪個(gè)制度規(guī)定內(nèi)、哪個(gè)生活狀態(tài)中的變革，而是一個(gè)期望于推動(dòng)國(guó)家--社會(huì)長(zhǎng)期、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定地發(fā)展的變遷過(guò)程。換言之，什么人、什么組織、什么制度、什么舉措、什么狀態(tài)，都是可以改革的。這樣，我們就能夠走出預(yù)設(shè)改革前提而限制改革的局面，真正迎來(lái)改革的全面收獲期。
    
    三、改革類(lèi)型：從伴生型改革到自主型改革     

    中國(guó)政府改革具有明確的定位，同時(shí)也顯示出了在邊際關(guān)系上尋求改革突破的需要。這就為中國(guó)政府改革的類(lèi)型歸屬問(wèn)題的探討提供了條件。探討中國(guó)政府改革的類(lèi)型歸屬，不是一個(gè)單純的理論興趣驅(qū)動(dòng)的事件。探討中國(guó)政府改革的類(lèi)型歸屬，是為中國(guó)政府改革進(jìn)行總體籌劃的理論過(guò)程。無(wú)疑，中國(guó)政府改革是需要總體籌劃的。這種需求，既是因?yàn)榇饲爸袊?guó)政府的改革基本上屬于就事論事的改革，改革行走在缺乏全局理性籌劃的歧路上，同時(shí)也是因?yàn)橹袊?guó)政府改革與改革全局的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)為人們所認(rèn)識(shí)。中國(guó)政府改革籌劃得好，就可以將中國(guó)改革向前推進(jìn)一大步，促使中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)入一個(gè)新的境地。相反，中國(guó)政府改革總是停留在當(dāng)下的狀態(tài)，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，那么中國(guó)的整體改革就前途堪憂(yōu)。

    (一) 類(lèi)型錯(cuò)位的政府改革

    簡(jiǎn)單地對(duì)中國(guó)的政府改革進(jìn)行類(lèi)型的劃分，我們可以說(shuō)中國(guó)的政府改革是在自主型與伴生型兩種政府改革類(lèi)型之間徘徊的改革。

    這兩種政府改革類(lèi)型，是對(duì)于現(xiàn)代政府改革進(jìn)行基本歸納而得出的基本類(lèi)型形式。所謂自主型的政府改革，是指政府在國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)的現(xiàn)代基本結(jié)構(gòu)分流完畢基礎(chǔ)上建立起來(lái)的外部與內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、功能適當(dāng)?shù)恼母镄问?。外部合理結(jié)構(gòu)指的是政府與立法、司法的權(quán)力體系建構(gòu)是合乎現(xiàn)代政治理性安排的結(jié)構(gòu)；內(nèi)部適當(dāng)結(jié)構(gòu)指的是政府部門(mén)權(quán)能結(jié)構(gòu)的劃分是合乎實(shí)際管理需求的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，政府部門(mén)既不繁冗、也不缺位，政府權(quán)能部門(mén)恰好與社會(huì)管理需求相吻合。這個(gè)時(shí)候，在政府的管理與社會(huì)和市場(chǎng)、以及自身管理狀態(tài)具有不協(xié)調(diào)、不一致的情況下，政府就可以根據(jù)客觀需求與主觀籌劃，對(duì)于政府的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新建構(gòu)。這種改革，因?yàn)榫哂型獠康姆杀Ｕ吓c內(nèi)部的結(jié)構(gòu)支持，因此，具有一種在政府權(quán)限范圍內(nèi)加以籌劃和組織實(shí)施的特點(diǎn)，而不受外部政治結(jié)構(gòu)與內(nèi)部權(quán)限不清的雙重限制，故可稱(chēng)之為自主的政府改革。 

    所謂伴生型的政府改革，指的是政府改革沒(méi)有或缺乏外部政治環(huán)境與內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)支持的政府改革。這種政府改革是在改革的眾多條件尚不具備的前提條件進(jìn)行的硬性改革。不是說(shuō)這種改革就完全沒(méi)有效果，但是它的依賴(lài)性，也就是伴生性的特點(diǎn)是十分鮮明的。

    從外部條件講，伴生型的政府改革依賴(lài)于實(shí)際上限制政府結(jié)構(gòu)狀態(tài)與功能發(fā)揮的外部政治條件。當(dāng)制約政府發(fā)揮其結(jié)構(gòu)影響與功能作用的政黨、立法與司法部門(mén)的建制不合乎理性籌劃的現(xiàn)代政治需求的時(shí)候，政府改革就完全缺乏自主改革的起碼條件。這個(gè)時(shí)候，政府改革必須與政黨改革、立法改革與司法改革連動(dòng)，才能保證政府改革收到真實(shí)效果。伴生型政府改革是一切非現(xiàn)代國(guó)家政府改革的基本類(lèi)型。因?yàn)?，所有非現(xiàn)代國(guó)家的政府建構(gòu)，都是一種相關(guān)結(jié)構(gòu)(政黨、立法與司法)沒(méi)有清晰劃分的結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)邊界不清楚的狀態(tài)，因此，政府改革就必須在諸政治、行政結(jié)構(gòu)要素之間尋找改革縫隙，并在這些因素的互動(dòng)中獲得改革的成效。

    中國(guó)當(dāng)代的政府改革，就其實(shí)際的處境來(lái)講，只能是伴生型的政府改革。原因很簡(jiǎn)單，當(dāng)代中國(guó)的“現(xiàn)代”政治架構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái)。由于政黨的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)尚未建立，國(guó)家結(jié)構(gòu)只能是現(xiàn)代的民族-國(guó)家的變異形態(tài)政黨-國(guó)家。在政黨對(duì)國(guó)家政治生活影響巨大的情況下，政黨自身的改革對(duì)于整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代改革就具有決定性的影響。在政黨改革仍需進(jìn)一步完善的情況下，政府改革就缺乏作為底線的現(xiàn)代政治基礎(chǔ)的支持。同時(shí)，在現(xiàn)代政治基本結(jié)構(gòu)還沒(méi)有建立起來(lái)的情況下，政府的邊際關(guān)系就沒(méi)有理清，政府改革也就相應(yīng)缺乏自主的客觀結(jié)構(gòu)條件。加上今天中國(guó)的市場(chǎng)還受制于國(guó)家權(quán)力，沒(méi)有建立起與國(guó)家“分庭抗禮”的價(jià)格空間，政府就此陷在與市場(chǎng)糾纏的泥潭，而且與國(guó)家劃界而在的“社會(huì)”也完全不存在。因此，由政黨意志顯現(xiàn)而成的國(guó)家意志絕對(duì)制約著政府的行為的時(shí)候，中國(guó)政府的改革其實(shí)就是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家分流了的諸要素在我們國(guó)家進(jìn)行混合作用的過(guò)程。 

    但是，從前述分析可以看出，中國(guó)政府的近期改革，從改革的現(xiàn)象上講，基本上可以說(shuō)是一個(gè)“自主型”的改革?？偸钦约涸O(shè)計(jì)著改革目標(biāo)，推出改革舉措，評(píng)價(jià)著改革成效，而制約政府改革的諸結(jié)構(gòu)因素并沒(méi)有相應(yīng)的改革。政府的改革一直限定在政府，即限定在行政權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行政府改革。政府的規(guī)模是一個(gè)政府自身設(shè)定的問(wèn)題，政府的組成成員多少也是一個(gè)政府自己說(shuō)了算的問(wèn)題。于是，本來(lái)應(yīng)當(dāng)是伴生型的中國(guó)政府改革成了實(shí)際上的自主型政府改革，改革模式選擇顯然是錯(cuò)位了。

    類(lèi)型錯(cuò)位的中國(guó)政府改革，不能說(shuō)是沒(méi)有收效的改革。相反，這種政府改革有時(shí)候還是高效的政府改革。因?yàn)檎畬?duì)自己動(dòng)手進(jìn)行改革，相關(guān)的政治結(jié)構(gòu)還不便進(jìn)行干預(yù)。但是，對(duì)于政府本身進(jìn)行大手術(shù)，并不等于就降低了政府成本，提高了政府運(yùn)作績(jī)效。由于制約政府改革及其運(yùn)作績(jī)效的諸政治結(jié)構(gòu)因素并沒(méi)有相應(yīng)地改革，于是也內(nèi)在地限定了政府改革的效果。因此每每在政府改革舉措出臺(tái)的當(dāng)下，就有人斷定這種改革的流產(chǎn)。當(dāng)前，中國(guó)政府改革要想實(shí)現(xiàn)初衷，還是必須落定在伴生型的政府改革定位上來(lái)。否則，一個(gè)本來(lái)只能以伴生型改革模式進(jìn)行的改革，在以自主型的改革模式進(jìn)行推動(dòng)，政府改革就無(wú)法真正具有實(shí)際意義地展開(kāi)。

    (二) 坐實(shí)伴生型政府改革

    在諸內(nèi)外部條件制約下的中國(guó)政府改革，還只能坐實(shí)到伴生型政府改革的模式上面，才能收到政府改革的實(shí)際效果。換言之，只要人們談?wù)撝袊?guó)政府改革，就只能在與中國(guó)政府改革發(fā)生關(guān)聯(lián)的諸結(jié)構(gòu)因素的復(fù)雜構(gòu)成上談?wù)?，才具有?shí)際意義。這是因?yàn)?，伴生型政府改革是目前中?guó)政府改革唯一可以選擇的改革類(lèi)型。這既是目前中國(guó)整體的國(guó)家結(jié)構(gòu)所注定的，也是目前中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)所規(guī)定的，當(dāng)然還是目前中國(guó)政府的結(jié)構(gòu)狀態(tài)所決定的。因此，我們有必要分別從三個(gè)角度的兩個(gè)蘊(yùn)涵上面分析中國(guó)政府改革必須坐實(shí)到伴生型政府改革的理由。所謂三個(gè)角度的兩個(gè)蘊(yùn)涵，一個(gè)蘊(yùn)涵就是處于自主型改革狀況中的諸因素的作用情形，另一個(gè)蘊(yùn)涵就是在伴生型改革狀況中諸因素的作用改變。

    第一個(gè)角度是從國(guó)家結(jié)構(gòu)要素視角進(jìn)行的審視。就現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)來(lái)講，一個(gè)國(guó)家是不是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，在基本結(jié)構(gòu)上可以進(jìn)行判斷的指標(biāo)就是，它是不是一個(gè)國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)獨(dú)自存在但相互依賴(lài)的三元建構(gòu)。一個(gè)非現(xiàn)代國(guó)家，或者一個(gè)變形的現(xiàn)代國(guó)家，都不可能是一個(gè)三元國(guó)家建構(gòu)。一般說(shuō)來(lái)，后者總是國(guó)家吞噬社會(huì)、國(guó)家吞噬市場(chǎng)的特殊結(jié)構(gòu)。

    從大約30年前啟動(dòng)的“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，是推動(dòng)中國(guó)走向

    現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)的最為直接的動(dòng)力。其間雖然經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)階段，但當(dāng)中國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)落定在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上面的時(shí)候，就必然將原來(lái)國(guó)家吞噬市場(chǎng)、政府壟斷經(jīng)濟(jì)資源的局面徹底打破。“政府”與“市場(chǎng)”關(guān)系問(wèn)題必然推動(dòng)人們思考并尋求解決基于權(quán)力的政府與基于贏利的市場(chǎng)之間的張力。當(dāng)政府退出市場(chǎng)成為各方共識(shí)的時(shí)候，就顯現(xiàn)出政府尊重市場(chǎng)之不同于政府權(quán)力邏輯的價(jià)格邏輯。于是，政府與市場(chǎng)依循各自的原則運(yùn)作就顯示出自然而然的特點(diǎn)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)- 社會(huì)迅速發(fā)展的過(guò)程中，由于政府最初僅僅著眼于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為市場(chǎng)騰出了發(fā)育發(fā)展的空間，使得市場(chǎng)為社會(huì)帶來(lái)了大量的財(cái)富。但是，當(dāng)社會(huì)告別了貧困，積聚了一定財(cái)富之后，社會(huì)對(duì)于財(cái)富的不同占有狀況，又導(dǎo)致了新的國(guó)家管理問(wèn)題：那就是創(chuàng)造財(cái)富之后更為難以解決的分配財(cái)富的問(wèn)題。這個(gè)時(shí)候，政府會(huì)在更為短暫的時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)力限度。于是，政府(國(guó)家)不得不看到與自己相對(duì)而言應(yīng)當(dāng)獨(dú)立存在的“社會(huì)”的價(jià)值。

    “和諧社會(huì)”理念的出臺(tái)，顯示了與國(guó)家、市場(chǎng)不同邏輯的“社會(huì)”領(lǐng)域出現(xiàn)在中國(guó)這個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)中的國(guó)家結(jié)構(gòu)三要素分流的狀態(tài)。三者的關(guān)聯(lián)性運(yùn)轉(zhuǎn)，就此成為中國(guó)人明確意識(shí)到的現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行狀態(tài)。國(guó)家結(jié)構(gòu)要素的分化，就是國(guó)家吞噬社會(huì)與市場(chǎng)時(shí)代徹底終結(jié)的標(biāo)志。這種國(guó)家結(jié)構(gòu)要素的關(guān)聯(lián)性變化，注定了國(guó)家的總體改革也必然是一種伴生型的改革。 

    第二個(gè)角度是從國(guó)家的基本結(jié)構(gòu)上面來(lái)進(jìn)行觀察的角度。就中國(guó)目前的情形來(lái)看，國(guó)家的基本結(jié)構(gòu)已經(jīng)不可能是國(guó)家完全吞噬社會(huì)、吞噬市場(chǎng)的全能?chē)?guó)家了。30年左右的急遽變遷，尤其是在我們考察視野中的中國(guó)政府自身改革的運(yùn)行邏輯推進(jìn)中，中國(guó)的國(guó)家建構(gòu)已經(jīng)從全能?chē)?guó)家結(jié)構(gòu)中蛻變，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹笕車(chē)?guó)家。原來(lái)的全能?chē)?guó)家結(jié)構(gòu)，尤其是顯現(xiàn)為政黨-國(guó)家的全能政治狀態(tài)，已經(jīng)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。一方面，政黨本身正發(fā)生從革命黨到執(zhí)政黨的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，集權(quán)性的政黨結(jié)構(gòu)正在向民主性的政黨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。因此，由全能的政黨定位所決定的全能的政府定位，由此會(huì)發(fā)生重大的變化。政黨本身的行政化功能逐漸分流到政府職能上面。另一方面，立法、行政與司法的現(xiàn)代分化逐漸為人們所接受。各級(jí)人民代表大會(huì)職能的逐漸強(qiáng)化，首先成為人們認(rèn)知中國(guó)政治現(xiàn)代化的一個(gè)指標(biāo)。走向法治化軌道的國(guó)家政治生活，在建立“社會(huì)主義法治國(guó)家”的努力中，正成為強(qiáng)化人大立法職能的一個(gè)重要推進(jìn)動(dòng)力。省級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)于地方事務(wù)的決定職權(quán)得到強(qiáng)化。地方立法的針對(duì)性與有效性得到加強(qiáng)。為人們知曉的“人大現(xiàn)象”正是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)職權(quán)與政黨權(quán)能分化之后出現(xiàn)的政治現(xiàn)象。而為執(zhí)政黨所允諾的司法獨(dú)立，盡管還只是一個(gè)允諾，但是，對(duì)于啟動(dòng)人們的現(xiàn)代司法獨(dú)立意識(shí)發(fā)揮著不可小覷的作用。再一方面，政府管理本身不適應(yīng)社會(huì)、市場(chǎng)需求的實(shí)際狀況，也逐漸為人們所認(rèn)識(shí)。政府自身的改革不是一個(gè)政府主觀良好動(dòng)機(jī)決定的事情。而是一個(gè)與變化著的政黨結(jié)構(gòu)、國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)相關(guān)適應(yīng)的事情，這就是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家政治結(jié)構(gòu)要素如政黨、立法、行政、司法等四大要素的歸位問(wèn)題。

    第三個(gè)角度就是從政府自身結(jié)構(gòu)狀態(tài)的角度進(jìn)行分析的角度?，F(xiàn)代政府的結(jié)構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。這中間有兩個(gè)問(wèn)題值得高度重視，一是政府的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)，另一是政府的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)(任劍濤， 2007) 。在全能政府的定位中，政府的橫向權(quán)力分割是否合理的問(wèn)題，不是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。這就是改革開(kāi)放前30年政府機(jī)構(gòu)隨意變動(dòng)、機(jī)構(gòu)名稱(chēng)隨意設(shè)置的原因之所在。只有在政府運(yùn)作成本有了社會(huì)與市場(chǎng)的嚴(yán)格約束的情況下，政府機(jī)構(gòu)的多少、政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)，才是一個(gè)為人們廣泛關(guān)注的問(wèn)題。因此，如果說(shuō)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一個(gè)社會(huì)、市場(chǎng)與國(guó)家權(quán)力分化與沒(méi)有分化兩種情況下都會(huì)有的取向，那么，在國(guó)家結(jié)構(gòu)沒(méi)有分化情況下的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，是政府缺乏運(yùn)作成本的結(jié)果。而在國(guó)家結(jié)構(gòu)發(fā)生分化的情況下，則是一個(gè)社會(huì)與市場(chǎng)要求國(guó)家高效能運(yùn)轉(zhuǎn)的必然結(jié)果。與此相關(guān)，政府權(quán)力的縱向分化就更是一個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)合理性問(wèn)題日益凸顯情況下才會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題。在全能的政黨-國(guó)家體系中，中央權(quán)力體系具有壟斷一切權(quán)力和有利資源的能力。地方政府僅僅具有服從中央權(quán)威的義務(wù)。但是，在國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)分流而治的情況下，在一個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)因素不是互相糾纏而是清晰分化的情況下，在一個(gè)政府職能發(fā)揮必須是在責(zé)權(quán)利清楚規(guī)定的情況下，地方政府完全沒(méi)有自主性的局面就無(wú)法維持下去。中央與地方關(guān)系的法治化走向就此顯現(xiàn)出來(lái)。 

    從這三個(gè)角度看，當(dāng)前中國(guó)的政府改革，不是政府自身可以決定的簡(jiǎn)單事情。政府還必須在整體的權(quán)力結(jié)構(gòu)中獲得它清晰的邊際界限，從而為自己規(guī)定明確的責(zé)任。這就意味著，中國(guó)目前的政府改革，還只能是伴生型的政府改革。

    (三) 向自主型政府改革推進(jìn)

    目前的中國(guó)政府改革只能是伴生型改革，并不意味著中國(guó)政府改革就永遠(yuǎn)只能是伴生型的政府改革。在伴生型政府改革的總體任務(wù)完成之后，中國(guó)政府改革是可以有一個(gè)自主型改革的空間的。需要指出的是，這里的改革類(lèi)型的區(qū)分僅僅具有相對(duì)的意義。當(dāng)中國(guó)的政府改革從總體上講只能是伴生型政府改革的時(shí)候，中國(guó)政府也可以籌劃在行政權(quán)內(nèi)部的自主性改革。換言之，在中國(guó)政府改革總體上屬于自主型改革的時(shí)候，執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)也會(huì)對(duì)改革發(fā)生影響力。只是需要強(qiáng)調(diào)的是，在伴生型改革時(shí)期的任務(wù)沒(méi)有完成的情況下，自主型的政府改革就是越位的改革類(lèi)型選擇。 

    這個(gè)時(shí)候的政府改革就收不到預(yù)期的改革效果。人們?cè)诖藭r(shí)對(duì)政府改革的期待值越高，失望的可能性也就越大。只有在伴生型政府改革的任務(wù)完成的前提條件下，自主型政府改革才能作為政府改革的類(lèi)型選擇。 

    中國(guó)政府改革的自主型類(lèi)型選擇，必須是在國(guó)家機(jī)構(gòu)健全的情況下才能啟動(dòng)的改革類(lèi)型。因此，就目前的總體情況來(lái)看，中國(guó)政府改革類(lèi)型的選擇還首先必須坐實(shí)在伴生型政府改革的框架中。在國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)沒(méi)有分流，政黨、立法與司法沒(méi)有有效改革的情況下，不可能有有效的政府改革。但我們有理由設(shè)想，當(dāng)與政府改革同時(shí)發(fā)生著的國(guó)家結(jié)構(gòu)改革、國(guó)家權(quán)力體系改革，與政府改革發(fā)生著互動(dòng)關(guān)系，而不是線形的先后關(guān)系的時(shí)候，政府的自主改革也就不是一個(gè)可以等待或忽略的問(wèn)題。在邊際互動(dòng)關(guān)系日益彰顯的情況下，政府的自主性改革，即具有自主型改革類(lèi)型特點(diǎn)、但還不是整體意義上的自主型政府改革，就出現(xiàn)在中國(guó)的改革過(guò)程之中。 

    中國(guó)政府的自主性改革，能夠達(dá)到的目標(biāo)，僅僅是優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)與功能。這種優(yōu)化具有對(duì)于整個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)與國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的局部意義。當(dāng)與政府發(fā)生關(guān)聯(lián)的外部諸結(jié)構(gòu)在與政府改革同時(shí)進(jìn)行的時(shí)候，也就意味著政府改革成為了伴生型改革過(guò)程中，必須同時(shí)進(jìn)行自主性改革的改革形式。自主性政府改革可以有三個(gè)著力點(diǎn)： 

    首先，政府改革的內(nèi)部籌劃是中國(guó)政府自主性改革可以著手的方面。這主要是指政府改革在縱向、橫向權(quán)力機(jī)構(gòu)與功能設(shè)計(jì)方面的改革。無(wú)疑，在國(guó)家法治化的局面中，政府權(quán)能是一個(gè)必須借助國(guó)家立法機(jī)構(gòu)才能予以確定的事情。因此，政府改革不能由政府自身對(duì)于政府機(jī)構(gòu)、政府職能說(shuō)了算數(shù)。但是，在國(guó)家立法機(jī)構(gòu)對(duì)于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與機(jī)構(gòu)功能加以確認(rèn)的前提條件下，政府層級(jí)關(guān)系與政府部門(mén)職責(zé)，則還是需要政府根據(jù)運(yùn)作情形加以調(diào)適。這就給政府的自主性改革留下了空間。政府自身必須在這些改革空間中有效作為。雖然這些作為空間都只是一些具有工具性意義的空間。然而，政府運(yùn)作技術(shù)手段的理性程度，對(duì)于政府運(yùn)轉(zhuǎn)績(jī)效的高低具有相當(dāng)巨大的影響。

    其次，政府改革的外部環(huán)境是中國(guó)政府自主性改革可以吁求的方面。政府改革的外部環(huán)境不是政府可以決定得了的，但也不是政府完全無(wú)能為力的事情。不是政府所決定了的事情，是因?yàn)檎畠H僅是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)因素的一個(gè)方面，而且經(jīng)常是一個(gè)受動(dòng)的方面。在國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)關(guān)系沒(méi)有理順的情況下，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與政黨關(guān)系還沒(méi)有法治化的條件下，政府對(duì)于它們的影響力是十分有限的。反過(guò)來(lái)它們對(duì)于政府的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生著決定性的作用。而政府對(duì)于這些因素具有的影響力也不容忽視。在政府積極與國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)互動(dòng)的情況下，在政府主動(dòng)調(diào)整與外部因素的作用結(jié)構(gòu)的條件下，政府的作用狀態(tài)就可以具有積極影響外部因素的存在與作用狀態(tài)。因此，政府可以通過(guò)自身的改革發(fā)揮吁求優(yōu)化外部環(huán)境的能量。這對(duì)我國(guó)尤其具有化解政治緊張的功用。 

    再次，政府改革的總體目標(biāo)是中國(guó)政府自主性改革可以表達(dá)的方面。政府改革的總體目標(biāo)，是在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中得到體現(xiàn)的復(fù)雜目標(biāo)。因此，中國(guó)政府改革的總體目標(biāo)不是政府自己?jiǎn)畏矫嫱癸@得出來(lái)的。在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)還不健全的條件下，政府改革的局部目標(biāo)可以通過(guò)政府自主性改革顯現(xiàn)，但政府改革的總體目標(biāo)還得在總體的政治結(jié)構(gòu)優(yōu)化中才能呈現(xiàn)出來(lái)。中國(guó)政府改革具有一種從局部目標(biāo)表達(dá)整體目標(biāo)的改革功能，這種功能是通過(guò)政府可為與不可為的改革狀態(tài)來(lái)顯示的?？蔀橹畷r(shí)，政府改革顯示了總體改革的現(xiàn)代規(guī)范狀態(tài)。不可為之時(shí)，政府改革則顯示了外部改革的重要性，這就組合成了總體改革的目標(biāo)。因此，中國(guó)政府自主性改革具有推動(dòng)伴生型改革的特殊意義。
    
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