一、中國政治改革的集體認知困境與根本原因      

    中國的政治改革一直難以擺脫這樣一個集體認知困境：一方面，無論是精英還是百姓，多數(shù)人都相信政治民主和地方自治是中國政治改革的方向，但另一方面，多數(shù)人也相信，中國人搞選舉會亂，中國搞地方自治會分裂。

    中國之所以陷入這樣一個集體認知悖論，根本的原因在于幾千年政治大一統(tǒng)的傳統(tǒng)嚴重地制約了中國精英的集體認知能力。中國精英從來不缺“以天下為己任”的優(yōu)秀分子，他們不怕犧牲，不怕忍辱負重，能夠創(chuàng)造“驚天地泣鬼神”的偉業(yè)，但是，他們的致命弱點是彼此不能理性溝通。 

    中國的現(xiàn)代化艱難曲折，代價高昂，并不是因為中國傳統(tǒng)的核心價值排斥現(xiàn)代文明的核心價值，也不是因為中國人難以認同現(xiàn)代文明的政治制度和法律制度。中國現(xiàn)代化艱難曲折的根本原因，是大一統(tǒng)的政治傳統(tǒng)不可能在精英階層中培育理性的溝通機制和共識機制，而精英階層缺少理性的溝通機制和共識機制，就不可能調動中國人的集體智慧，不可能充分利用中國傳統(tǒng)社會的價值資源和文化資源，從而不可能以較小的社會代價實現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。     

    二、政改新思路的指導思想      

    因此，中國政治改革新思路的基本思想，就是把建設理性的精英溝通機制和共識機制貫穿于改革的探索之中。為了改革成功，建設精英的理性溝通機制和共識機制不僅應該體現(xiàn)在改革方案的設計過程中，也應該體現(xiàn)在改革方案本身以及改革的實踐過程中。這一思想的核心就是強調改革過程的理性，而不僅僅是強調改革目標的理性。事實上，西方發(fā)達國家的政治制度，從來就不是哪一個人設計出來的，而是精英階層理性交往的產物，因此，只要中國精英能夠不斷提高集體理性，不斷改進溝通機制和共識機制，中國精英就完全能夠創(chuàng)造出既適合中國國情又體現(xiàn)現(xiàn)代文明精神的政治制度。

    中國改革的經驗也告訴我們，當中國精英能夠比較理性地溝通的時候，就能夠激發(fā)出很高的集體智慧，迅速地開創(chuàng)舉世震驚的新局面。在這方面，最經典的成功案例就是包產到戶。改革之初，中國精英對于農業(yè)改革，也曾面臨類似于今天政治改革面臨的集體認知困境。當時大家都認識到集體化的農業(yè)體制是中國糧食短缺，農業(yè)上不去的根本原因，但是，多數(shù)人都認為如果農業(yè)退回家庭經營就會導致政治災難。

    由于對改革歷史的浪漫化敘述，今天有許多人都以為是小崗村的農民冒著坐牢的風險自發(fā)包產到戶，才打破了農村改革的僵局。這其實是對中國改革歷史非常危險的曲解。如果中國的改革都要等到老百姓冒著坐牢的風險去突破，那么中國的改革絕不可能成功，而只可能導致又一場革命。

    中國農村改革在八十年代成功最根本的原因，是當時精英中存在著一種理性的認知態(tài)度。其中，在中央領導人和地方領導人之間，不僅有需要改革的默契，而且有一種極其寶貴的共識，那就是實事求是，誰也不能把一種改革的方案強加于人。包產到戶首先在安徽局部地區(qū)被默許之后，多數(shù)省份是持懷疑和反對態(tài)度的。當時的江蘇省，甚至在兩省邊界樹立了抵制包產到戶的大標語，一個字竟然有一人多高。

    中國之所以能夠突破對于農村改革的集體認知困境，不僅在于領導人的理性認知態(tài)度，還在于精英階層成功地對原有的溝通機制和共識機制實現(xiàn)了重大創(chuàng)新。最突出的一個創(chuàng)新，就是智囊機構的誕生和發(fā)展。

    中央集權的政治大一統(tǒng)，始終面臨的一個難題就是中央與地方的溝通。由于信息高度不對稱，中央領導人和地方領導人之間的溝通存在著很高的道德風險。大躍進的失誤以及后來的嚴重饑荒，都與這個問題有關。正是這種道德風險的存在，八十年代中央的改革領導人和地方的改革領導人之間也存在著一個認知的悖論：中央對改革方向和速度的判斷要取決于地方的判斷，而地方的判斷又要取決于中央的判斷。破解這一認知悖論，當然需要地方和基層的創(chuàng)新勇氣，但是，一旦局部突破之后，如何形成全面的共識呢？

    在當時的中央領導支持下，自發(fā)組織的智囊團的貢獻，就是在中央和地方之間建立了一種新的溝通機制，從而促進了中央和地方，地方與地方之間的共識。沒有這樣一種新的溝通機制和共識機制，很難想象中國八十年代的農村改革能夠如此順利，如此成功。

    三、中國政治改革的新思路      

    三十年過去，時過境遷，當年的精英溝通機制和共識機制，已經完全不能應對今日改革面臨的挑戰(zhàn)。我們借鑒三十年前的成功經驗，最重要的是從當年的實踐中提煉出具有普遍性的原則，而要做到這一點，并不容易。比如，八十年代一個重要的成功經驗，就是分區(qū)域的改革探索。今天，這一經驗依然有重大價值，但是，今日的分區(qū)域探索，面臨著當年沒有的兩大難題。第一，今日地方之間的互動，尤其是人口的流動和遷徙，已非昔日可比，第二，今日中國正在建設統(tǒng)一的法治，不能允許地方擅自突破國家法律的界限。如果在中央與地方，地方與地方之間不能建立新的溝通機制和共識機制，簡單地模仿八十年代地方各自探索的改革經驗，只會導致災難。

    中國政治改革的任何一種思路，都必然要面對這樣兩個困難的挑戰(zhàn)，即如何保證在實現(xiàn)民主的過程中不發(fā)生動亂，在實現(xiàn)地方自治的過程中不發(fā)生分裂。正是由于認識到這兩個困難，一些精英認為，中國根本上就應該放棄對民主和自治的追求。但是，中國精英和民眾的多數(shù)，并不認同這種主張。

    那么，破解上述兩大難題的鑰匙究竟在哪里呢？我認為，破解這兩大難題的鑰匙，就在于充分調動中國政治大一統(tǒng)的積極因素來克服政治大一統(tǒng)的消極因素，全面改善精英階層的溝通機制和共識機制，以建設中央與地方溝通的新機制為切入點，推動統(tǒng)一法治下的地方自治。

    那么，什么是中國政治大一統(tǒng)的積極因素呢？中國政治大一統(tǒng)對人類文明秩序最突出的貢獻，就是超越家庭出身和地域背景，系統(tǒng)地激勵和選拔最優(yōu)秀的人才為社會服務。沒有這一積極因素，中國的政治大一統(tǒng)早就像其他大帝國一樣，成為曇花一現(xiàn)的歷史現(xiàn)象。那么，什么是中國政治大一統(tǒng)的消極因素呢？政治大一統(tǒng)的消極因素來自中國家天下的治理傳統(tǒng)。這種治理傳統(tǒng)把一切公共事務的管理高度個人化，并且系統(tǒng)地排斥地方自治，壓制基層和地方公共空間的成長。歷史證明，沒有多層次，多種形式的公共空間的擴展，中國精英不可能發(fā)展非個人化的交往，不可能形成非個人化的交往習俗，更談不上建設體現(xiàn)公共理性的溝通倫理和溝通規(guī)則。在這種情況下，中國精英的個人和集體認知，都受到地位（有權還是無權）和人格（君子還是小人）的嚴重干擾，非常難以形成客觀的集體意識。 

    基于以上認識和判斷，我對中國的政改形成了以下的機制設計： 

    1．利用中國歷史上縣令由科舉選拔由中央直接任命的傳統(tǒng)，在全國公開選拔和任命約三百個縣長，派往各省具有代表性的縣份。

    2．這些縣長的最高使命，是培育地方民主自治的能力。為了真正完成這一使命，避免機會主義的短期行為，中央對直派縣長建立全新的激勵機制。在本地具備直選縣長的能力之前，中央應鼓勵直派縣長連任。具體做法是連任次數(shù)越多，級別和待遇越高，允許出現(xiàn)省長級的縣長。但是，直派縣長一旦沒有通過考核或失去民意支持，則不能轉任公務員，而只能去競爭其他政治性領導職務或回到民間謀生，這一激勵措施的目的是實現(xiàn)中國政治家的非官僚化。直派縣長離任后，經過數(shù)年的考驗，如當?shù)啬軌虺晒Φ?，持續(xù)地進行民主自治，國家應對原任直派縣長（可以不只一人）授勛，以褒獎他們對中國民主的貢獻。 

    3．賦予中央直接選拔和任命的縣長如下特權：

    •每年到中央集中一個月，進行交流和培訓。

    •借鑒西方參院或上院議事規(guī)則，向中央政府和全國人大提出立法建議，尤其是立法優(yōu)先順序的建議。

    •在網上建立封閉的虛擬公共空間，以虛擬身份交流地方治理中的各種政策問題和法律問題，同時，中央領導也能夠在不暴露身份的情況下與這些縣官進行直接交流。

    •連任后級別獲得提升的縣長，可以參與相應級別的決策，比如進入地市和省級常委。 

    4．賦予省級如下權利：

    •在非中央直派縣長的縣份，決定是否由省直派縣長或縣直選縣長。各地選拔和選舉的辦法有一定自由，以鼓勵創(chuàng)新和競爭。

    •逐漸擴大地方立法權，允許地方改革本地人大代表選舉制度、地方行政制度和地方司法制度。 

    5．中央政府加快建設類似美國聯(lián)邦政府的司法和執(zhí)法職能，如派出巡回法庭，建立類似FBI的執(zhí)法隊伍，建立垂直的勞動執(zhí)法系統(tǒng)。 

    6．制定法律，允許受到地方惡勢力威脅的地區(qū)人民請愿，由中央直派縣長。請愿程序由中央決定。 

    7．制定法律，允許中央調整各省中央直派縣長的比例。 

    8．利用現(xiàn)代網絡技術，建立多層次的公共空間，包括隱匿真實身份的虛擬公共空間，鼓勵朝野精英在守法自治的基礎上，在網上理性交往，以真實身份或虛擬身份議政和模擬參政。探索精英言論的公共評價機制和精英與民眾的理性溝通機制，在此基礎上逐步擴大民間精英的議政范圍和參政渠道。在條件成熟時，還可以在網上模擬憲政改革。 ( http://www.tecn.cn ) 

    以上機制設計的一個關鍵措施，就是由中央政府直接選拔和任命一部分縣份的行政長官。這樣做的必要性和可行性是比較明顯的。目前我國存在的最大治理危機，是部分縣域治理的失控。幾千個父母官，究竟是如何產生的，究竟在干什么，透明度非常低。更嚴重的問題是，縣一級政權，在中國地方治理中極為關鍵，因為縣域是中國幾千年來最穩(wěn)定的地方治理單元，自八十年代初財政分權以來，縣級政權也是中國地方治理中全面整合資源，包括整合民間和政府，經濟和社會，城市和農村資源最基本的治理單元。但是，正是在這個關鍵的治理層級上，中國出現(xiàn)了權力和責任最嚴重的不對稱，出現(xiàn)了中央與地方之間最嚴重的信息不對稱。也正是由于這樣的原因，地方上出現(xiàn)了許多百姓和中央都不滿意的“形象工程”，出現(xiàn)了許多頻頻赴京的“訪民”。

    中央直派縣官，不可能派到所有縣，更不可能解決全部問題，但只要有一定比例的縣這樣做，就有助于產生以下積極效果：  

    1．極大地改善中央與地方的溝通，不僅使中央可以及時地了解地方基層治理的突出問題，而且可以從根本上改變中央與省對話的信息不對稱，對省一級產生巨大的改革壓力。

    2．在全國范圍內公開選拔部分縣官，對于有政治抱負的人才是一個極大的激勵。中國歷史上之所以分久必合，最根本的原因是中國早在春秋戰(zhàn)國時代就形成了統(tǒng)一的知識階層——士。統(tǒng)一的士階層有一個共同的偏好，就是志在天下，而不在本土。因此，對國家統(tǒng)一的偏好是中國精英的政治文化中最穩(wěn)定的基因，建立一個充分開放和競爭性的地方長官市場，是確保中國地方自治而不分裂最有效的措施。目前我國不少地方的惡勢力發(fā)展很快，在這樣的情況下主張一律層層選舉，是天真的洋教條。 

    3．當然，我國的一些地區(qū)也具備了擴大地方民主自治的條件，因此，正如沒有必要一律搞層層選舉一樣，也沒有必要對每個縣都直派縣官。新改革思路的靈活性就在于，每個縣的行政長官都可以出自三種不同的選擇，由中央直派，由省直派或由地方直選。不斷地根據實際情況來調整由這三種不同辦法產生的縣官的比例，中國就可以比較平穩(wěn)和可控地向民主的地方自治過渡。 

    4．一百年前中國精英就接受了地方自治的理念，但是一直沒有找到一條正確的路徑。現(xiàn)在看來，由于長期缺乏地方自治和法治的傳統(tǒng)，中國的政治現(xiàn)代化面臨著特殊的困難。除了建立開放和競爭性的地方長官市場，為了確保地方自治不引發(fā)地方惡勢力的猖獗，必須首先強化中央政府獨立的司法和執(zhí)法能力。這是新改革思路中一個十分重要的思想。這個思想源自英國普通法的形成歷史和美國聯(lián)邦制的歷史經驗。如果沒有中央獨立的司法和執(zhí)法能力制約地方政府，地方政府難以確保普通人的基本權利，這已經是現(xiàn)代國家的常識。

    5．中國現(xiàn)在面臨的信息環(huán)境和技術條件之好是我們的先賢難以想象的。我們有比前人充分的知識和技術手段來設計和實施變革的方案，但是，如果精英階層不能改變中國政治文化的陋習，就不可能進行理性溝通，也就不可能充分地整合各種內外的價值資源和文化資源來改革落后的政治制度。中國政治改革的挑戰(zhàn)在于，克服政治文化的陋習是一件非常困難的事情。這是因為政治文化一般都形成了自我鎖定的機制。你要參政，你就要接受現(xiàn)存的政治文化，你要不接受，就自動出局。正是政治文化的這種自鎖機制，使得許多民族難以擺脫政治制度長期落后的困境?，F(xiàn)代的網絡技術，為克服政治文化的自鎖機制提供了一種新機會，這是因為網絡技術所提供的虛擬空間，可以使人們超越現(xiàn)實中的交往方式發(fā)展體現(xiàn)公共精神的理性交往。當然，這僅僅是一種機會，如果精英階層沒有對傳統(tǒng)文化的自我批判能力，沒有道德的堅守和承當，什么樣的技術也幫不了忙。筆者在改革新思路的機制設計中，引入了虛擬公共空間的建設，就是因為我相信中國精英以“天下為公”的核心價值，能夠提供足夠的道德資源和精神資源，支持他們利用網絡技術來打破中國政治文化的自鎖。(作者單位：浙江大學中國農村發(fā)展研究院)