應當格外注重制度的有效性

        ●需要制定、加強和完善的制度都不是憑空想出來的，而是現(xiàn)實所呼喚的，是有著社會需求的。要滿足現(xiàn)實的社會需求，制度必須具有有效性，也就是管用，否則，制度再多，也不能應對社會現(xiàn)實，起不到引領、約束、規(guī)范的作用    

        ●不少制度的價值取向是很明確的，但卻停留在宣示某種理念、鼓勵和促進某些做法上，約束力很弱。在制定、加強和完善各項制度時，應當著力于增強制度的約束力，以期實現(xiàn)或者接近依靠制度使“好人不會變壞”、“壞人干不成壞事”的目標    

        ●有了制度卻不執(zhí)行，其危害很大。它實際是對權力濫用的放縱，也是為腐敗的滋生和蔓延提供條件。同時，還將帶來一些短期難以治愈的弊病。要實現(xiàn)制度的預期，制度的強制功能、懲處功能和教育功能是不能偏廢的　　

 
        十七大對依法執(zhí)政、加強制度建設提出了一系列要求，具體要求建立、加強和完善的制度等多達20多項。制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，是現(xiàn)代社會運行的基石。經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展和進步，依法治國方略的實施，使制度的重要性日益突顯。需要制定、加強和完善的制度都不是憑空想出來的，而是現(xiàn)實所呼喚的，是有著社會需求的。要滿足現(xiàn)實的社會需求，制度必須具有有效性，也就是管用，否則，制度再多，也不能應對社會現(xiàn)實，所發(fā)揮的功能至多只是花拳繡腿，起不到引領、約束、規(guī)范的作用。為了增強需制定、加強和完善的各項制度的有效性，有必要對以往制度的實施情況作認真分析，有針對性地解決存在的問題，使制度真正達到設計時的預期，收到良好的效果。

     
        制度實施的情況不理想，是較為普遍的現(xiàn)象。近年來，一系列的腐敗案被查處，在反思產(chǎn)生腐敗的原因時，來自不同群體的意見都提到，有些權力擺脫了制度的約束，也就是說，制度沒有得到很好地執(zhí)行，制度的作用沒有得到應有的發(fā)揮。 

        制度一定意義上是限制人們的行為自由的，而人都有趨利避害的特性，因此，“上有政策、下有對策”成為很普遍的一種社會心態(tài)。也就是說，凡是制度，都可能遭遇人們掙脫限制的沖擊，期望被限制的人都自覺遵守制度是不現(xiàn)實的。事實上，我們在制定制度時，對這方面的問題往往考慮得不甚充分，很多時候?qū)⒅贫鹊玫綀?zhí)行的希望寄托在制度監(jiān)管對象的自覺性上，期望靠他們自律來實現(xiàn)制定制度的初衷，解決現(xiàn)實中存在的問題。其實，如果自律可以解決問題，制度就不是很必要的了。要實現(xiàn)制度的預期，制度的強制功能、懲處功能和教育功能是不能偏廢的。因此，在反思制度沒得到真正實施的原因時，除了指出人們?nèi)鄙僮袷刂贫鹊淖杂X性之外，應當更多地關注制度本身，減少制度自身的缺陷。    

        當前，應當注意增強制度的約束力。不少制度的價值取向是很明確的，但卻停留在宣示某種理念、鼓勵和促進某些做法上，約束力很弱。于是，會出現(xiàn)“管住了老實的、撐死膽大的”的結果。這樣的制度雖有卻近乎于無?，F(xiàn)在，在制定、加強和完善各項制度時，應當著力于增強制度的約束力，以期實現(xiàn)或者接近依靠制度使“好人不會變壞”、“壞人干不成壞事”的目標。

        制定制度時，應當顧及制度實行的各種條件。比如，我們有了財產(chǎn)申報、重大事項申報等制度，乍一看，這些制度很先進，可是，隨著腐敗案件的查處，人們發(fā)現(xiàn)，被查處官員所申報的情況與查實的情況完全不符，而對他們的查處并不是源于他們的不實申報?，F(xiàn)實生活中，不如實申報，的確鮮有承擔什么后果的。這種狀況與頒行這兩項制度的初衷是很有距離的。平心而論，這兩項制度是好的，問題在于，實施的條件還不夠完備，如果能與現(xiàn)代化手段相結合，真正做到實名制、終身一人一號、減少現(xiàn)金支付、所有交易行為上網(wǎng)等等，肯定將有力消減申報中的不實成分。目前，盡管電子監(jiān)管手段尚不完備，但只要創(chuàng)造一定的條件，這兩項制度仍有可能實現(xiàn)設計的初衷。比如，將申報的內(nèi)容在一定范圍內(nèi)公示，讓申報置于社會的監(jiān)督之下，該項制度的有效性便會大大提高。官員申報的情況不公開示于人，這就使得原本期望的警示作用、威懾作用大打折扣。如果申報的情況旁人（包括知情人）無從知曉，很難啟動黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督等各種監(jiān)督，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用就更難發(fā)揮了。

        制度需要相互銜接和配套。經(jīng)驗告訴我們，單靠一項制度，要解決一個領域問題或者一項痼疾，幾無可能?，F(xiàn)實社會出現(xiàn)的很多問題，成因很復雜，相關因素很多，需要綜合治理，一項具體的制度單打獨進效果很有限，因此，制度配套、相互銜接和協(xié)調(diào)非常重要。事實上，我們時?？吹?，由于政出多門，部門之間對同一事項存在不同的認識，所制定的制度不盡一致，作用往往相互抵消。這樣的情況不僅發(fā)生在部門之間，甚至發(fā)生在與國家政策、相關制度的協(xié)調(diào)方面，比如，對國務院清除的行政審批事項，地方的一些部門想盡辦法予以保留，造成制度的上下脫節(jié)。此外，像招投標制度、政府采購制度等，實行的效果都沒有達到制定時的預期，究其原因，也與缺乏制度的配套和協(xié)調(diào)有關。     

        還有一個現(xiàn)象也很值得關注?，F(xiàn)在強調(diào)制度創(chuàng)新，于是大家對制定新制度很有熱情，想出很多招術來，有的把題目做得很抓人眼球，可是仔細一琢磨，發(fā)現(xiàn)其實并不是什么創(chuàng)新，有的則是把以前好的制度輕易地拋棄了，就像“狗熊掰苞米”一樣，摘一個、扔一個。就現(xiàn)狀分析，我們在讓現(xiàn)存的制度真正發(fā)揮作用方面，做得遠遠不夠，很多既有的制度沒有很好執(zhí)行甚至形同虛設。強調(diào)制度創(chuàng)新，不是簡單的棄舊圖新，真正的制度創(chuàng)新應當著眼于對體制機制的革故鼎新。 

        凡是制度，在設計時一定要考慮配備好執(zhí)行的力量。制度出臺后由誰執(zhí)行、怎么執(zhí)行、執(zhí)行的經(jīng)費怎么落實等問題，在制定制度時就應當解決。有的制度頒行后沒有起到應有的作用，與這些問題沒有得到很好的落實有關。當一個矛盾突出時，在上級的壓力下，各部門之間協(xié)同動作的可能性比較大，可是當壓力緩解后，則可能出現(xiàn)相互推諉的情況，給制度的執(zhí)行帶來負面影響。制定制度時考慮這些問題，是從源頭上改善制度執(zhí)行不力的情況。

        有了制度卻不執(zhí)行，其危害很大。它實際是對權力濫用的放縱，也是為腐敗的滋生和蔓延提供條件。同時，還將帶來一些短期難以治愈的弊病，因為，它將造成人們漠視制度的心理，并進而漠視一切規(guī)則，延宕實現(xiàn)法治的進程。    

        制度是面向眾人的，需要大家遵守，需要大家共同行動使其真正發(fā)揮作用，因此，必須體現(xiàn)眾人的意愿。制度建設的過程應當是傾聽民意、集中民智的科學決策過程，是公眾參與的民主過程，如果這樣進行制度建設，制度的合理性會提高、可操作性會增強，制度的有效性也一定會增強，制度得不到執(zhí)行的情況將會改變。（沈國明/上海市人大常委會法工委主任、上海社會科學院研究員）